张怡恬：从历史演化中探寻社会养老保险制度效率变化规律【2】

二、 发达国家社会养老保险制度的历史演化及其效率变化

从历史发展的脉络中，可以判断出制度效率的变化情况。之所以选择发达国家作为效率变化的观察样本，是因为很多发展中国家社会养老保险制度建立较晚，制度不够成熟；一些二战后实行计划经济体制的国家，虽然也建立了养老制度，但它不同于一般意义上的社会养老保险制度，而且这些国家在20世纪80年代以后先后向市场经济转轨，其养老制度也发生了从适应计划经济体制向适应市场经济体制的转变，也同样不够典型而不具备成为观察样本的条件。所以对社会养老保险制度发展各个阶段的效率的观察，主要集中在对发达国家的观察上。总体来看，发达国家社会养老保险制度的发展大致可以分为三个阶段。

（一） 初建阶段：1889年—二战前

1.初建阶段社会养老保险制度的发展和演变

最早的社会养老保险制度建立于德国，以1889年实施的《老年残疾保险法》为标志，德国建立了一种由国家强制缴费的、与在职时工资水平相联系的收入关联型、无须家计调查的社会养老保险制度，费用来自雇主、雇员和政府三方，对受益者采取缴费义务与享受权利相联系的原则，并辅之以基于家计调查的养老救济制度。另一种社会养老保险模式最早出现在丹麦，1891年，丹麦实行非缴费型的基于生活状况调查的老年援助计划，援助对象是没有不良行为的老年贫困者。这种养老计划更类似于老年救助，由于需要生活状况调查，这种模式保留了一些“惩罚性”特征。 与丹麦的法律最为相似的是新西兰（1898年）、澳大利亚（1908年）和英国（1908年）的早期养老金法。瑞典的社会养老保险制度建立于1913年，瑞典通过立法，确立了年龄在16岁到66岁之间的每个人都要缴费的覆盖全民的养老金计划。至1935年，世界实行有老年伤残遗属长期保障计划的国家为37个。(刘燕生，2001)

在这一阶段，经历了两次世界大战，社会养老保险的发展比较缓慢，总体来看，覆盖面比较窄，被覆盖的人群获得的待遇比较低。除了瑞典外，其他国家的社会养老保险制度基本上只是覆盖了蓝领工人，农民和一些白领雇员、被宗教、教育或慈善机构雇用的人以及自我雇佣者都被排除在外。而且养老金领取条件比较苛刻，保障水平也比较低，能够领取到养老金的人比较少，领取到的也仅够维持最低的生活水平。而在瑞典、美国等国家，由于待遇水平过低，社会养老保险给付的养老金在保障老年生活方面的作用反而不如基于生活状况调查的补充养老金 (约翰 B?威廉姆斯、弗雷德 C?帕姆佩尔，2002) 。此外，社会养老保险制度设计上都没有体现出阶级之间的再分配，是各国的一个共性。

虽然整体来看进展缓慢，但在这三十多年间，建立了社会养老保险制度的国家，也都对制度进行了一定的改进。（1）覆盖范围有所扩大。1911年德国的社会养老保险立法增加了针对孤儿寡母的遗属救济金，并对领取工资的白领阶层雇员实行新的完全分开的养老金制度。1925年，英国在养老金方案中添加了诸如已经加入社会养老保险的工人的妻子能够领取津贴，寡妇和孤儿也能领取津贴的规定。美国1939年的社会保障法修正案把社会保障从工人保护计划转变成了家庭保护计划。（2）保障水平有所提高。在多次示威运动和相关压力集团的努力下，英国在1916年和1919年两次调整养老金，将养老金提高到足以补偿生活费上升的水平。瑞典在1928年—1935年，也进行了扩大缴费型养老金规模并提高养老保险待遇的尝试。（3）上世纪20、30年代，英国、丹麦等国家的生活状况调查被取消，建立缴费型养老金制度。（4）一些一开始没有按照现收现付筹资模式来设计制度的国家，也转向了现收现付的筹资模式，比如美国和瑞典都在上世纪30年代确立了现收现付的筹资模式。这使得低收入者能从养老金计划中获得比高收入者更高的回报。（5）放弃养老金中缴费部分的严格保险规则，社会福利的色彩更浓厚。这主要是为了保障低收入工人的利益，解决低收入群体的养老问题。

2.初建阶段社会养老保险制度效率的评析

在社会养老保险制度初建阶段，其效率经历了一个由低水平而缓慢提高的过程。前面已经谈到，在社会养老保险制度建立的初期，投入较低。数据显示，1913—1930年前后，德国、日本、挪威、瑞典、荷兰、英国、美国等十个国家政府养老支出简单平均值占GDP的比重大约仅为1%左右。（见下表2）但考虑到相对比较低的制度效果，制度既没能够解决老年贫困问题，也没有发挥出足够的促进社会稳定的功能，经济功效不明显，因此总体来看制度效率比较低。

注：表中数据为德国、日本、挪威、瑞典、荷兰、英国、美国等十个国家的简单平均值。资料来源：坦齐和舒克内希特，《20世纪的公共支出：全球视野》，北京，商务印书馆，2005。

转引自：汪德华，“财政与社会保障”，高培勇、杨志勇，《世界主要国家财税体制：比较与借鉴》，北京，中国财政经济出版社，2010，45页。

在社会效率方面，社会养老保险制度在促进社会稳定方面发挥了一定的作用，在资本主义制度内部植入了一定的社会主义因素，在一定程度上满足了人们的保障需求，缓和了劳资对抗。然而制度建立之初的保障覆盖面较窄，保障水平极低，对人们保障需求的满足更多是心理满足，极大地制约了社会效率的进一步提高。以德国为例，社会养老保险制度在缓和阶级矛盾和冲突方面发挥了一定作用。但 “在（社会养老保险政策）制定之前，所提出的立法议案却没有得到产业工人的多少注意和支持。据说，在19世纪80年代，社会保险计划是俾斯麦实行的政策中最不受欢迎的。”（Tanopke, Jürgen,1981）“在工人70岁以前，是得不到养老抚恤救济的。假定在19世纪80年代只有20%的德国工人可以活到70岁，那么许多工人对自己能否活到领取救济金那么长的时间心存疑虑就不值得奇怪了，而且这种救济金还是基于他们在自己整个的工作生涯中都要负担纳款（纳税）的基础之上。”（约翰 B?威廉姆斯、弗雷德 C?帕姆佩尔，2002）显然，这一制度在当时达成的公平共识是较低的。而在这一阶段发生的一些国家政府政权更迭以及两次世界大战，虽然与社会养老保险的直接关系不大，但显然与失衡的收入分配导致的失衡的社会结构密切相关。从这一点来看，也可以看出社会保障制度促进稳定的功能没有得到有效发挥。

在经济效率方面，社会养老保险制度并没有对经济产生显著影响。一个原因是保险覆盖面窄，保障水平低，养老保险基金规模小，金融市场不发达，所以制度对消费和储蓄的影响不大，对资本市场的影响也不大。由于保障水平过低，无论对于提高劳动效率，还是延迟或鼓励退休方面都没有大的作为。经济效率比较低的另一个原因是由于制度建立时间较短，人们还没有意识到它在促进经济发展方面可能发挥的作用，而没有有意识地加以运用。

从中观效率（制度运行效率）来看，由于制度覆盖面窄，保障水平低，而且大多是现收现付，制度发展的财务可持续性上并没有任何问题。

总体来看，在这一阶段社会养老保险制度的效率处于社会效率比较低、经济效率比较低的区间。从最初建立到二战前，各国都不同程度地显现出了覆盖范围扩大、保障水平提高、生活状况调查被取消、福利色彩增加等发展特征。在下面的分析中可以发现，这些特征的出现，是受制度发展规律所驱动，也是制度自身追求效率提高的逻辑展现，具有必然性。并且以下分析表明，这些特征，也正是促进制度效率提高的重要因素。

（二） 繁荣发展阶段：二战后—20世纪80年代

1.繁荣发展阶段社会养老保险制度的发展和演变

在二战后第三次技术革命和国家垄断资本主义的发展等多种因素推动下，从上世纪50年代开始，世界经济步入了长达20年的高速增长期，年均增长率高达5.5%，高于两次世界大战之间20年时间里的年均增长率（2.3%）（叶灼新、李毅，1996）。与此同时，受凯恩斯主义影响，二战后资本主义国家经济政策从自由放任转向政府大规模干预。1935年，美国政府实施的包括建立社会保障体系在内的罗斯福新政，是最具代表性的政府干预政策的应用。1942年，贝弗里奇报告勾勒出福利国家的理论蓝图，西欧等国家纷纷致力于建设福利国家。在福利国家理论下，政府有责任保证公众平等享有健康、住房、教育、就业机会等权益，而且这种保障是公民的权利，而不是英国传统式的慈善行为和救助措施。总体来看，经济长期繁荣和人民生活水平的提高，各国财力大大增强，以及战后在多国出现的合作主义，为提高养老保障水平提供了良好的环境。同时，庇古的福利经济学、凯恩斯主义、贝弗里奇报告等为社会养老保险的发展奠定了理论基础，产生了积极影响。这些理论和实践探索，为二战后社会养老保险大发展奠定了坚实基础。

在理论与实践的共同作用下，此阶段世界范围特别是发达国家的养老保险呈现以下几大特征。（1）覆盖范围不断扩大。在上世纪80年代之前，发达国家的社会养老保险基本都实现了全覆盖。（2）保障水平大幅提高。国家用于公共养老支出的比例大幅度增加了。如上表2中所示，1980年德、美、英、瑞典等十个发达国家公共养老金支出占GDP的比重已从1930年前后的0.8%大幅提高到7.8%，1990年又提高到8.4%。在1985年时，保障水平比较低的美国的公共养老金支出也已经占到GDP的7.2%。（OECD，1988）由于这种努力，二战后很多国家老年人的生活水平得到了很大提高，老年贫困率明显降低。养老金替代率方面，80年代初，英国夫妇的工资替代率为47%，瑞典为83%（最高的国家），美国为66%，德国为49%。单个工人的工资替代率在29%（丹麦）到68%（瑞典）之间，美国为44%。（约翰 B?威廉姆斯、弗雷德 C?帕姆佩尔，2002）到上世纪80年代，发达国家的公共养老金已经能够维持比较体面的老年生活。（3）项目不断完善。不仅社会养老保险蓬勃发展，由政府倡导并监督的私人养老保险也发展起来。比如英国和瑞典的多层次的养老金计划，提高了退休工人的收入水平，在一定程度上减轻了公共养老金的支付压力，也为之后一些国家实行三支柱或多支柱模式奠定了基础。（4）维护了社会稳定。随着保障水平大幅度提高，社会养老保险制度因为对劳动者起到了实质性的保障作用而维护了社会稳定，促进了社会和谐。（5）出现不同模式。主要是：以德国为代表的保守主义模式，以瑞典为代表的社会民主主义模式，以美国为代表的自由主义模式。其中，德国代表的保守主义模式（主要采用自保公助的社会保险模式）占据主流。与此同时，在发达国家的示范作用下，世界上一些原来没有建立社会养老保险制度的国家也纷纷建立了这一制度，1935年，世界实行有老年伤残遗属长期保障计划的国家为37个，到1995年，全世界实行老年、残疾、遗属保障的国家和地区共有158个（刘燕生，2001）。而后建立养老保险制度的国家仍在增多。

2.繁荣发展阶段社会养老保险制度效率的评析

从效率的角度来看，二战以后到70年代，社会养老保险制度的宏观效率（包含社会、经济、政治、文化效率）和个体福利的微观效率经历了一个持续提高的过程，70年代以后，中观效率和经济效率则有明显下降的趋势。

二战以后，社会养老保险制度的投入大幅增长，但与之相呼应的是社会养老保险制度在社会、经济、政治、文化各方面都产生了非常突出的效果。

在社会方面，社会养老保险的快速发展，呼应了人们的体面劳动、有保障的生活、充分人权的追求，在一定程度上缓解了社会不平等，减轻了社会发展代价和社会失衡，而且社会养老保险逐渐演变成一项基本的公民权利。特别是在50年代到70年代，在社会养老问题上达到了比较高的公平共识，促进了社会稳定与和谐。与此同时，一些倡导提高劳工福利待遇、缩小社会差距的政党比如社会民主党受到了选民的广泛支持，这既是一种政治产出，也是在社会养老保险制度方面公平共识提高的一个表现。在英国、德国、奥地利、法国以及北欧诸国，社会民主党先后取得执政地位，或单独组阁，或联合执政，形成了社会民主主义的极盛时期，有的学者把这一时期称为社会民主主义的“黄金时代”（郑伟，2003）。此外，二战以后，包括对老年人权益的尊重和平等意识、公民意识的社会文明发展，在很大程度上得益于社会养老保险制度。

在经济方面，包括社会养老保险制度在内的社会保障制度成为战后调节经济制度的积极因素。在凯恩斯主义理论的指导下，二战后发达国家的社会养老保险基金参与到了宏观调控之中，并被越来越主动地运用，成为经济增长的稳定器，促进了发达国家战后经济的长期增长。社会养老保险制度对社会稳定的有力促进，也极大地促进了经济的稳定发展。可以说，迅速发展的社会养老保险为战后发达国家长期繁荣贡献出了巨大的力量。

这一阶段，虽然制度投入增长较快而在分母上对效率有负向影响，但制度产出这一分子却是迅速增加的，特别是，人类历史上第一次找到了化解资本主义矛盾（即使只是暂时化解）的有效方法，这是之前的任何制度，或是社会养老保险制度本身都不曾达到过的。所以，随着社会养老保险制度投入的增长，制度效率呈现出快速提高的趋势，从二战后到70年代前，社会养老保险制度的效率进入了社会、经济效率都比较高的上升通道。

从制度中观效率来看，一些学者作出精算分析，认为随着制度投入的快速增加以及人口逐渐老龄化，从长期来看制度的财务平衡受到挑战，制度可持续性堪忧。尽管如此，在上世纪70年代经济危机前，这种负担或者说中观效率逐步降低所可能引发的制度“不可持续性”并没有很明显地表现出来。

这一阶段的经济繁荣发展和福利事业大踏步前进，终结于上世纪70年代的经济危机。始于石油危机的70年代经济危机，使资本主义国家进入了长时间的滞胀时期，产业结构失衡造成经济增长停滞，流通中的货币量远大于需求造成通货膨胀。据世界银行的统计，1973—1983年，发达资本主义国家的GDP年均增长率仅为2.4%，而1965—1973年则为4.7%。在几乎相同的时期里（1974—1981年），所有发达国家的消费物价年均上涨率却高达9.9%，比1951—1973年增长了近2倍。这种局面在西方世界持续了近10年时间，大量失业成为各国经济中的经常性现象。再加上二战后，发达资本主义国家政府为了刺激经济增长，普遍实行扩张性的财政、货币政策，因而形成巨额财政赤字和国债。在1946—1983年的38年里，主要资本主义国家赤字年份，美国是30年，日本是31年，法国和英国均为34年，意大利连年赤字。（叶灼新、李毅，1996）应该说，在经济危机中，包括社会养老保险制度在内的社会保障制度在稳定社会、保障失业和低收入者的生活等方面发挥了巨大作用，其社会效率是巨大的。或者说，如果没有包括社会养老保险制度在内的社会保障制度发挥保障人民生活、维护社会稳定的作用，经济危机极有可能演变成严重的社会危机。然而，70年代的经济危机，使福利国家遇到财政危机，特别是出现了社会保障经费的债务大危机，而对于社会福利待遇过高的批评不绝于耳，社会保障制度特别是社会养老保险制度的可持续性受到质疑。类似过度福利妨碍生产效率提高的批评使得各国政府的关注点集中在经济效率上，并开始了新一轮的社会政策思考和探索。通过对历史的观察可以看到，随着70年代经济危机给制度的可持续性提出严峻挑战，在没有减少投入的情况下，由于受到经济滞胀和失业率提高的冲击，制度中观效率下降，可持续性堪忧；各国巨额财政赤字大大削弱了制度发挥平抑经济周期的经济功能的基础，一些国家福利膨胀又削弱了人们劳动的积极性，所以制度经济效率大大下降。与此同时，对经济危机、财政危机和人口老龄化的担忧，在一定程度上削弱了对养老问题的公平共识，对制度的社会效率产生向下的压力。

总体来看，二战后到上世纪70年代前，社会养老保险制度的宏观效率处于社会效率、经济效率都较高的区间，进入70年代后经济效率则出现明显回落，而同时中观效率则出现快速下降趋势，制度效率下行进入到社会效率较高、经济效率较低的区间。