周文彰：建构和弘扬法治行政文化

【主讲人】周文彰，国家行政学院教授、博士生导师；中国行政体制改革研究会副会长兼行政文化委员会会长。

【讲座主题】建构和弘扬法治行政文化

【内容摘要】

一、从行政文化走向法治行政文化

（一）行政与行政文化

（二）行政文化与行政体制改革

（三）依法治国和法治行政文化

二、把法治精神和法治要求植入行政文化

（一）在总体层面的法治精神和法治要求

（二）在规范权力层面的法治精神和法治要求

（三）在对待公民层面的法治精神和法治要求

三、法治行政文化的体系框架

（一）精神层次的法治行政文化

（二）制度层次的法治行政文化

 （三）行为层面的法治行政文化

四、坚持党的领导和全民自觉守法

（一）坚持党的领导

（二）全民自觉守法

【讲座全文】

十八届四中全会是我党历史上第一次专门研究部署依法治国的重要会议，在我国走向法治国家的进程中具有里程碑意义。

要实现法治国家科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的愿景，立法机关、执法机关、司法机关承担着重大责任。在这种背景下，行政文化作为公共行政管理的灵魂，就要刻不容缓地围绕法治而系统建构，弘扬法治行政文化。

我今天从一个特定的角度，即从行政文化的角度，谈谈我对贯彻落实十八届四中全会精神的认识和思考。

一、从行政文化走向法治行政文化

全会作出的决定，关键在落实；依法治国，关键在行动。落实和行动的办法，就是把法治精神和法治要求融入行政文化，让行政文化走向法治行政文化。

（一）行政与行政文化

行政，又称行政管理或公共行政。行政的内涵从不同的角度看有不同的理解，这里专指国家机关及其工作人员各种职务行为的总和，包括管理与服务。管理就是服务。

行政活动基础上产生的文化，就是行政文化。因此，我们对行政文化并不陌生，行政文化就在我们机关内，就在我们工作中，就在我们精神面貌上。认真负责是一种行政文化，推诿扯皮又是一种行政文化；热情服务是一种行政文化，百般刁难又是一种行政文化。行政文化是是行政主体及其工作人员身上的精神文化形态。它既是内在的（内心），又是外在的（环境）。

对于为什么要建设行政文化，建设什么样的行政文化，怎样建设行政文化，我国行政文化学界已经探索和思考多年，取得不少成果，但更多地停留在学术界。中国行政体制改革研究会行政文化委员会2013年11月成立以来，致力于组织协调研究力量，为行政文化研究者和实践者搭建沟通平台，研究和推广行政文化。已经举办了三次“行政文化论坛”；出版了《建设中国特色行政文化》、《行政文化研究（1）》、《行政文化研究（2）》，《行政文化研究（3）》也即将出版发行；“中国行政文化实践创新研究”课题进展顺利；行政文化已经进入干部培训课堂，“行政文化进机关”活动正在策划启动。

行政文化主要由行政观念文化、行政制度文化、行政行为文化等这样一些基本要素构成。

1、行政观念文化

行政观念文化是关于行政理想、行政价值、行政精神、行政道德等等方面内容的集成。例如，我们要牢牢确立“科学”、“高效”、“让群众满意”等行政理想；牢牢确立“为民服务”、“为民造福”等行政价值；牢牢确立“鞠躬尽瘁”、“公平正义”、“务实勤政”等行政精神；牢牢确立“用权不谋一己之私”等行政道德，并以此作为政府职能转变的价值追求和目标取向。

2、行政制度文化

行政制度文化是关于行政组织、行政体制、运行机制、行政关系、行政纪律等等方面的观念、规则和规定。例如，树立用制度管权管事管人的意识，在制度建设上下功夫；深入推进政企分开、政资分开、政事分开、政社分开；建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府；深化行政审批制度改革，继续推进大部门制改革，严格控制机构编制，减少领导职数，降低行政成本；优化行政层级和行政区划设置；推行行政公开制度，让权力在阳光下运行；把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。

3、行政行为文化

行政行为文化是行政决策、行政执行、行政管理等行政行为所体现的行政风格、行政态度、行政作风、行政风气等等内容的综合。例如，坚持求真务实，实干兴邦，克服官僚主义和形式主义；坚持廉洁奉公，风清气正，任何时候都把人民利益放在第一位，不谋求任何私利和特权，始终与人民心连心、同呼吸、共命运；坚持问政于民、问需于民、问计于民；敢于开拓，勇于担当；坚持艰苦奋斗、勤俭节约；模范践行社会主义荣辱观，讲党性、重品行、作表率，做社会主义道德的示范者、诚信风尚的引领者、公平正义的维护者，以实际行动彰显共产党人的人格力量。

行政文化离不开物质载体，常常表现为看得见、摸得着的有形存在，例如，行政制度、行政行为等。但行政文化首先的和本质的东西是精神的。

行政文化是公共行政的灵魂。一定的行政制度是按照一定的行政文化建立起来的，并且是按照一定的行政文化运行的，它影响了行政制度的建立和行政组织的构建、过程和结果。行政文化对公共行政起到定向作用、动力作用、规范作用、评价作用。当然，公共行政对行政文化也具有十分重要的影响，可以完善、改变甚至颠覆原有的行政文化。

（二）行政文化与行政体制改革

行政文化与公共行政的上述双向互动关系，决定了行政文化和行政体制改革之间的关系也是如此。

1、行政体制改革发端于行政文化的变革。

观念创新是一切创新的先导，思想变革是一切社会变革的前提。行政体制改革之所以能够发起、发生，是由于行政文化上的新觉醒。比如，对政府应该管什么的新认识，使我们在全国范围内发起了转变政府职能的变革，比如大力度削减审批事项，不该管的逐步放弃，应该管的逐步管好。行政文化上一系列新理念、新价值、新目标的提出，无疑是行政体制改革的内在动力。

这是思想的作用、意识的作用、精神的作用。先行一步的行政文化，对行政体制的改革起到引领和推动作用。比如当我们认识到公共管理、政府管理就是要最大限度地提供公共物品和公共服务的时候，我们就着力于调整机构、优化职能，全国各级政府都开始建立行政服务中心，以提高行政效率，方便群众办事。因此创新行政文化对于创新行政体制极其重要，行政体制的创新首先呼唤着行政文化的创新。

2、行政体制的改革引发行政文化的变革。

行政体制改革是实实在在的社会实践活动，同时，行政体制改革也引发和推动行政文化的变革。比如以服务型政府为取向的行政体制改革，无疑大大地强化了各级行政领导干部的服务意识，以法治为取向的政府改革，也强化了各级政府领导的法治意识。

行政文化可以超前于行政体制改革，也可以滞后于行政体制改革。在自上而下推行的改革中，这两种情况可以同时存在。随着我国行政体制改革的深入，我相信官僚主义、形式主义必将越来越难以立足；随着我国干部选拔任用制度改革和完善，领导干部的群众作风和群众观点必将逐步增强。行政体制改革改变甚至颠覆滞后的行政文化。

（三）依法治国和法治行政文化

要实现十八届四中全会提出的依法治国的总目标，就要把法治精神和法治要求植入行政文化，建设和弘扬法治行政文化。

当然，完善的行政文化内在地包含着法治内容，我们提出法治行政文化并不是要重新命名行政文化。正像“人民共和国”内在地包含法治，我们仍然要提出建设“法治国家”一样，我们提出法治行政文化，是为了突出法治在行政文化中的基本地位，是为了突出法治在当下行政文化研究和建设进程中的重要性和紧迫性。

法治行政文化是以法治为基本内容的行政文化。法治是相对于人治而出现的。建构法治行政文化的目的，就是把法治精神和法治要求植入行政文化，清理行政文化中一切忽视法治、违背法治的因素，使行政文化适应和促进依法治国的需要。