周文彰：建构和弘扬法治行政文化【3】

三、法治行政文化的体系框架

前面我们主张，行政文化包括行政观念文化、行政制度文化、行政行为文化，因此，法治行政文化的体系框架可以依此推演。

（一）精神层次的法治行政文化

在这方面，四中全会提出了一系列重要概念，例如，法治精神、法治意识、法治理念、法治思维、规则意识、契约精神、法治的道德底蕴、法治教育等，都属于法治的精神层次的范畴，法治文化一词更是包含着法治行政文化的精神内涵（只是不仅仅是精神层次）。所有这些，都需要我们在行政文化建构中逐一给以重要位置，精心阐发运用。这里，我们只说法治思维。

全会提出要“善于运用法治思维和法治方式推动工作”。法治思维就是按法治要求处理问题、治国理政的思维方式。人的行为是由思维支配的，行政管理者一旦树立法治思维，自然就会把自己的执政行为控制在宪法法律的框架内。比如，自然就会做到自觉守法，严格执法，解决问题靠法。与法治思维对立的是人治思维、特权思维。一切有法不依、以言代法、以权压法、徇私枉法的行为之所以发生，就是因为当事人没有法治思维。所以，实现依法执政、依法治国，首先依赖于一切行政管理者养成法治思维。

法治思维的养成，取决于一个人有没有足够的法治精神、法治意识、法治理念、规则意识、契约精神、法律知识等等。换言之，法治思维是前面所说的精神层面法治行政文化所有要素的凝结。不仅如此，法治精神、法治意识、法治理念、规则意识、契约精神、法律知识等等，只有凝结形成为一个人的法治思维才是有成果的和有效的。因此，法治思维是一切法治教育的出发点和落脚点；法治国家、法治政府、法治社会的实现，要求人们、首先要求一切治国理政的担当者们，普遍确立法律思维。

法治思维主要包含了对行政行为的合法性思维、权利义务思维、公平正义思维、责任后果思维等。树立法治思维，对于公共行政主体来说，是思维方式的一场革命,要求我们改变重权力轻权利、重治民轻治官、重管理轻服务等思维误区；改变超越法律的特权思想，铲除以言代法、以权压法、违法行政等悖离法治精神的各种表现。

今天我们强调法治思维，并不是说法治思维是治国理政的唯一思维。治国理政涉及方方面面，每一个方面往往需要多重思维去考量，例如运用政治思维方式、道德思维方式、经济思维方式、法治思维方式等，分别考量其政治上的利弊、道德上的善恶、经济上的得失、法律上合法与非法，但首要的和基本的应当是合法与非法的判断。因此，法治思维在治国理政中具有优先和基本的地位，分辨合法与非法是考虑利弊、善恶、得失的前提。

（二）制度层次的法治行政文化

依法治国的全面推进，不仅需要法治思维，还要依靠法律制度。法治思维和法律制度的关系是，法治思维是法律制度的前提，法律制度是法律思维的产物；没有法治思维就没有法律制度，但严格的法律制度又是促进法治思维形成的外部环境和客观压力。

为了全面推进依法治国，四中全会作出了一系列制度建设的决定，例如，建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，积极推行政府法律顾问制度；建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制；推进综合执法，理顺城管执法体制，完善执法程序，建立执法全过程记录制度，严格执行重大执法决定法制审核制度，全面落实行政执法责任制；加强对政府内部权力的制约，对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用；完善政府内部层级监督和专门监督；保障依法独立行使审计监督权；全面推进政务公开。这些措施都有很强的针对性，对法治政府建设十分紧要。

（三）行为层面的法治行政文化

法治行政文化落实在治国理政的行为上，就是中央多次提出、四中全会特别强调的法治方式。法治方式就是运用法治思维、制定和依据法律制度处理和解决问题的行为方式。因此，行为层面的法治行政文化就是法治方式。

法治方式是依法行政的实际行动、操作方式。确立法治思维、制定法律制度，最终都要见之于法治方式；不体现于法治方式的法治思维、法律制度是不结果实的思维和制度。法治方式是法治思维转化为法治国家、法治政府、法治社会的着力点。如果说法治思维是人们内在的精神世界，法治方式就是法治思维外化的具体行动。

运用法治方式处理问题、治国理政，目的在于做到：第一，保证主体合法。行政管理人员具有法律法规授权或委托的行政主体资格，能够独立承担法律责任。第二，保证目的合法。行政行为的效果应当符合法律、法规明示或暗含的目的，不正当的行政行为目的会促使行为主体偏离法定轨道实施行政行为。第三、保证权限合法。超越法律规定的权限范围属于违法行政。第四，保证方式合法。决不使用法律、法规未规定的措施、方法和手段。第五，保证程序合法。因为任何违反法定行政程序的行为，都将产生对行为人不利的法律后果。第六，保证内容合法。实施行政行为所涉及的权利、义务、条件、范围、幅度，都与法律规定相符合。所有这些合法，最后导向行政行为结果合法。(参见张渝田《试论法治思维与法治方式》，《天府新论》2013年第3期）在有些地方、有些部门，我们过去得到的深刻教训，就是长期以来，行政行为远离法治方式，结果违法行政屡屡发生，公权得不到约束，公民权利得不到保护。

法治方式要求消除一些与法治要求不符的行政方式。例如选择性执法。法律是否适用、对谁适用、如何适用，皆取决于执法者自身的判断甚至好恶，最终导致法律失去公正性，失去公众信任，失去效果。而法律实施机制的失效，又使得一旦有人逃脱了法律的及时制裁，其他人就会形成“法不责众”的扩散心理，出现机会主义违法。其他还有趋利执法、随意执法、钓鱼执法等。