吴育珊：努力形成科学有效的权力运行制约监督体系
行政机关承担着经济、政治、文化、社会等各个领域的管理任务，实施着80%以上的法律法规，各级政府严格执法是全面推进依法治国的关键所在
党的十八届四中全会《决定》强调“党员干部要自觉提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，高级干部尤其要以身作则、以上率下”。法治是治国理政的基本方式，必然要求各级领导干部树立法治思维，掌握法治方法，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治习惯。对此，《决定》强调“坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键，完善国家工作人员学法用法制度，把宪法法律列入党委（党组）中心组学习内容，列为党校、行政学院、干部学院、社会主义学院必修课”。所谓知而后觉，在法治学习中促成法治思维，改变依法行政“说起来重要，做起来次要，忙起来不要”的局面。
第一，坚持宪法至上，维护宪法权威。《决定》明确：“宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”“一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正。”建立宪法宣誓制度，旨在强调宪法这一根本大法在领导干部心目中至高无上的法律地位。
第二，选择规则依据，法律优先。在对权力边界的认识上，对于公权力的定位是法无授权不得为，法有授权必须为；对私权利的定位是法无禁止皆权利，法无禁止不得罚。“公民权利是国家权力的基础，国家权力是公民权利的保障。权利不是来自国家的恩赐，而是国家权力存在的合法性依据”。对此，《决定》对规范和转变政府职能提出了两项要求：一是政府职能法定化，即“完善行政组织和行政程序法律制度，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化”和“推行政府权力清单制度”；二是制定并遵循良法，“良法是善治之前提”，“使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护”。这两项要求戳到了部门利益法定化的痛处，触及了政府职能法定化的要害。
第三，改革入笼，改革不能突破法律。全面建成小康社会是战略目标，全面深化改革是战略路径，全面推进依法治国是战略保障，把握好“三个全面”的逻辑关系，标志着中国共产党人在国家治理体系和治理能力现代化上有了新认识，即将国家治理现代化纳入了法治轨道。法律是治国之重器，随着社会发展进步，“摸着石头过河”、实践先行立法附随的改革模式弊端渐显。而过去存在的“改革就是要突破现有法律”的认识误区，导致一些领导干部打着改革的旗号理直气壮地绕开法制甚至冲击法治。《决定》强调：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”因此，要通过立法转化顶层设计，以法治引领和保障改革，而不是以改革突破法治。
第四，坚持法治思维，践行科学民主决策。决策是一切行政行为的起点。近年来，我们逐步形成了一套科学民主决策的制度和工作机制。但还是存在一些比较突出的问题，主要是决策权力过分集中于“一把手”，一些政府部门集决策权、执行权、监督权于一身，监督机制和责任机制不健全。《决定》“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”，建立健全行政决策程序，增强政府执行力；“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”。实现重大决策责任追究，增强威慑力。
第五，坚持规范执法，把权力关进“笼子”里。在我国，行政机关承担着经济、政治、文化、社会等各个领域的管理任务，实施着80%以上的法律法规，这些权力一旦失去制约，往往会成为一些执法人员以权谋私的筹码。所谓“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”。各级政府严格执法是全面推进依法治国的关键所在。《决定》提出，法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。《决定》着重强化对政府内部的权力制约，特别是对政府投资、政府采购、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事设权，同时从外围构建八大监督制度，努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效。在加强重点领域立法方面，《决定》提出加快推进反腐败国家立法，完善惩治和预防腐败体系，形成不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，意味着治理腐败步入法治化的“新常态”。
（作者系中共广东省委党校法学教研部副主任、副教授）
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