建设法治国家必须首先建设法治政府

吴军辉 坚持依法改革，维护法律权威

现代法治国家的基本特征之一是以法律权威取代宗教权威、君主权威、专制权威，实现宪法法律至上。树立法律权威与建设法治国家是同一事物的不同表述

党的十八届四中全会《决定》再次重申了建设社会主义法治国家的总目标，并在加强宪法实施、依法执政、推进依法行政、保证公正司法、促进全民守法等方面作出了许多具体部署，以期推进法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设。其中，许多措施都指向了树立法律权威这一目的。现代法治国家的基本特征之一就是以法律权威取代以往的宗教权威、君主权威、专制权威，实现宪法法律至上，要求全社会尊崇法律并服从法律，所有的政治活动、经济活动、社会活动、个人活动都应当在法律框架内进行，各种社会冲突与纠纷也通过法律所规定的政治途径、诉讼途径来解决。所以，树立法律权威与建设法治国家可以说是同一事物的不同表述，法律权威完全树立之时，也就是法治国家建成之日。

建立宪法日及宪法宣誓制度，树立宪法权威

法律权威问题，首先涉及的是宪法权威问题，因为宪法是一个国家的根本法，无论从政治制度的集中体现，还是法律体系的母法角度出发，宪法的作用都是根本性的，宪法的权威也是最重要的。宪法是国家存在的法律基础，是政府行为的最高准则，是社会秩序的根本保证。在一个现代法治国家里，宪法无疑应当具有至高无上的权威。宪法权威对法治国家建设具有决定性的意义。《决定》重申：“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政。”

2001年，中共中央、国务院决定将我国现行宪法实施日12月4日作为每年的全国法制宣传日。13年以后，《决定》提出将每年的12月4日定为国家宪法日。从法制宣传日到国家宪法日，并不只是简单的名称变化，更体现出一种观念变革，体现出将宪法作为立国之本，树立宪法权威的现代法治观念。《决定》同时提出建立宪法宣誓制度，这既是国家机关公职人员权力合法化的证明，也是附加于其身的宪法性义务的宣示。

按照遵守法律的方向解决改革过程中“破法”与“守法”的冲突

中国的改革路径被描述为“摸着石头过河”，其探索性的特征导致法律的稳定性受到影响。《决定》对此给出了明确的指引：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。实践证明行之有效的，要及时上升为法律。实践条件还不成熟、需要先行先试的，要按照法定程序作出授权。对不适应改革要求的法律法规，要及时修改和废止。”标志着以政策为先导的改革将让位于以法律为先导的改革，改革过程中“破法”与“守法”的冲突将按照遵守法律的方向予以解决。

健全民主立法，为法律权威奠定正当性基础

法律权威的要素之一是法本身具有正当性，只有良性的法才可能具有充分的法律权威。而确保法的良性，只能依赖于在党的领导下高度的政治民主所确立的民主立法制度。农民、工人、知识分子、商人、公务人员等每一个社会阶层，都应当有自己的利益代言人参与政治活动、立法活动。不同阶层的利益表达与政治参与，是立法民主化、科学化的基础。《决定》强调要健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。拓宽公民有序参与立法途径，健全法律法规规章草案公开征求意见和公众意见采纳情况反馈机制，广泛凝聚社会共识。

完善行政诉讼制度，加强司法权对行政权的制约，树立行政法权威

建设法治国家，重点在于建设法治政府。要将政府行政行为纳入法治，仅仅依赖于政府机关及其公务员的自觉遵纪守法是不够的，更重要的是需要完善监督与制约机制。《决定》对此高度重视，为完善行政诉讼制度，排除地方保护主义影响，强化对行政行为的司法审查，提出了多方面的举措，包括最高人民法院设立巡回法庭，审理跨行政区划重大行政和民商事案件；完善行政诉讼体制机制，合理调整行政诉讼案件管辖制度；切实解决行政诉讼立案难、审理难、执行难等突出问题；完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度；健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度等。相关内容在11月1日全国人大常委会审议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》中得到较全面体现。

加速司法改革，保证公正司法，提升司法权威

作为一种制度权威，法律权威的一个重要组成部分是司法权威。司法权威体现着法律被司法审判强制性地适用于现实生活，司法裁决得到大众和社会的认同与服从。司法权威的基础是司法公正。为保证司法公正，提升司法权威，《决定》不仅要求对司法活动的外部环境进行净化，禁止各级党政机关和领导干部干预司法活动，同时也要求对法院体系进行变革，探索设立跨行政区划的人民法院以及改革司法机关人财物管理体制，以维护司法活动的独立性；还着手改革法院内部工作机制，实行办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制，严格办案质量；积极推进民主司法、阳光司法，确保程序透明、公正及民众参与，维护司法活动的公信力。

（作者系中共广东省委党校法学教授、广东省人大常委会立法咨询专家）