郑全新：我国实定法行政补偿的基本原则

四、域外行政补偿基本原则的确立及启示

（一）法、德、美等国家行政补偿基本原则的演进与确立

世界主要发达国家一般都在宪法或宪法性文件中对行政补偿的基本原则做出了明确规定，如大陆法系的法国、德国，英美法系的美国等。

法国是最早萌发行政补偿思想并确立行政补偿制度的国家。1789年法国《人权宣言》明确规定：“财产是神圣不可侵犯的权利，除非当合法认定的公共需要显系必要时，且在公平而预先补偿的条件下，任何人的财产不得受剥夺。” 1804年的《法国民法典》第545条规定“任何人不得被强制出让其所有权，但因公用且受公正并事前的补偿不在此限”，再一次重申了《人权宣言》所确立的公平原则精神。由此可见，公平、公正补偿是法国行政补偿制度所依据的基本原则。［4］

公用征收制度是德国行政补偿制度的重要内容。德国公用征收补偿原则从19到20世纪先后经历了由“完全补偿”到“相当补偿”再到现在的“公平补偿”的演变过程。19世纪，受自由主义思潮的影响，人们认为财产所有权具有绝对性，各邦对公用征收的补偿，普遍都采用完全补偿原则。到19世纪末20世纪初，随着现代市场经济的确立，人们的财产权利观发生了重大的变化，1919年的德国魏玛宪法摒弃了私有财产权绝对的理念，强调所有权的社会义务性，以相当补偿原则取代了完全补偿原则。二次世界大战后，出于公共利益与当事人利益平衡之考量，1949年德国基本法确立了公平补偿原则。德国基本法第14条第3款规定：“为了公共利益起见，财产可以征收。公用征收须以法律或基于法律为之，而该法律须同时规定补偿之种类与范围。征收补偿之确定，应就公共利益与当事人利益为合理之衡量。”由此，公平、合理原则被确立为德国行政补偿的基本原则。

英美法系国家没有严格将补偿与赔偿区别开来，均表述为compensation。美国向来强调“私有财产权神圣不可侵犯”，但1787年《西北地域法令》规定：“在公共紧急状态下，为维护共同利益必须现时征用私人财产或某项服务时，应给予充分补偿。”可见，在美国，私有财产的不可侵犯性也不是绝对神圣的。1791年美国《联邦宪法》修正案第5条规定：“任何人不得非经由法律正当程序，即被剥夺生命、自由和财产；私有财产非经允许未获公正（或正当或公平）补偿，不得收为公用。”正当补偿，英文为“due compensation”，其中英文单词“due”，汉译为“充分的、正当的、公正的、公平的”，因此，我国从美国宪法第5条修正案翻译过来的的所谓的“公正补偿”、“正当补偿”、“公平补偿”其实是同一概念。根据联邦宪法规定，只有基于公共目的，并且必须有公正的补偿，政府才能行使征收权。公正补偿是美国公用征收应遵循的基本原则。

（二）域外行政补偿基本原则对我国的启示

从法、德、美等国家宪法规定的行政补偿的基本原则来看，至少有以下三点启示可供我们学习和借鉴：一是都在宪法性质的法律文件中明确规定了行政补偿的基本原则。一旦被确立为宪法原则，就能够充分发挥基本原则的指示和引领作用，从而为行政补偿提供充分的保障和良好的发展契机；二是不同历史时期，因政治、经济、文化（特别是法律文化）等影响因素不同，各国行政补偿的基本原则也呈现不同特色。如德国行政补偿所经历的由完全补偿到相当补偿再到公平补偿的演变过程，实际是伴随“公平”这一价值理念的变化而变迁的。三是公平、公正、合理补偿业已成为各国行政补偿制度具有共性的基本原则。五、确立我国实定法行政补偿

基本原则的基本进路 确立行政补偿基本原则，首先应当明确并遵循行政补偿的基本价值标准，在此基础上再从宪法层面确立行政补偿的基本原则，而后通过单行行政补偿立法构建行政补偿的原则体系。

（一）行政补偿基本原则应遵循的价值标准

1.行政补偿基本原则应当体现和保障基本人权。人权最基本的内容是生存权，生存权最重要的体现和保障是公民的人身权和财产权。现实生活中，公民的人身权、财产权既可能因政府的违法行为而遭受侵犯，也可能因政府的合法行为而遭受损失。一个国家，如果只对政府违法行为造成的损害予以赔偿，而不对其合法行为导致的损失予以补偿，那么其对人权的保障便不完整。现代法治国家一般都建立了比较健全的行政补偿制度，对因公权力合法行使而遭受特别损失的公民予以补偿，从而有效保护公民的合法权益，实现保障人权的根本任务。

2.行政补偿基本原则应当体现社会公平。在行政补偿过程中，始终存在公共利益和私人利益的矛盾，偏重公共利益的保护，则会损害私人利益，偏重私人利益的保护，则与当今社会共同利益更加紧密的趋势相背。法律的基本功能是对社会利益的调整和平衡，法律制度公平与否，决定于公共利益和私人利益平衡与否。行政补偿基本原则也要求对复杂的利益冲突寻找和发现适当的组织和程序模式并进行法律规范，在公共利益与私人利益中寻求平衡点，这个平衡点就是公平补偿，即最终的补偿应该符合社会公平正义观念。当个人为了社会公众而牺牲自身为法律所保护的利益，社会理应给予公平的回报和补偿。

3.行政补偿基本原则应当维护社会秩序。秩序“意指在自然进程和社会进程中都存在着某种程度的一致性、连续性和确定性”。［5］对秩序的追求，是法律价值的表现，虽然法律对自然界关系无能为力，但却能够对行政权力的专断、权利的恣意滥用予以制约，确保秩序的安定。［6］行政补偿基本原则的确立需要适应经济社会发展趋势，应当充分保障公民的合法权益，确保公权力在法治的轨道内有序运行。

（二）通过宪法勘定我国行政补偿的基本原则

1.将公平补偿确定为我国行政补偿的基本原则

我国1982年宪法没有规定行政补偿内容，2004年的宪法修正案虽然对征收、征用土地和其它财产的补偿做出了规定，但对补偿应该遵循的基本原则没有明确。从法理来看，宪法不规定行政补偿基本原则和要件，意味着宪法以不予保护的方式限制财产权，而这种限制与宪法精神相违背，属于过度限制，与建设社会主义市场经济和社会主义法治国家的宪法目标相冲突。同时，我国民法特别是行政法尚缺乏完善的保障公民财产权、限制行政权的财产法律制度，导致国家征收征用权事实上不受限制，权力滥用现象凸显，公民财产权缺乏根本性保障。因此，必须在宪法中确立行政补偿基本原则。

借鉴域外发达国家之经验，立足我国行政补偿实际，笔者认为，应当将公平补偿确立为我国行政补偿的基本原则。首先，公平补偿完全具备作为基本原则的特性，符合宪法和行政法原则精神，对行政补偿立法、执法和司法均能起到指导和调整作用；其次，公平补偿原则能充分体现尊重和保障基本人权、实现社会公平正义以及维护社会秩序的基本价值标准；再次，相对于合理补偿、相应补偿、适当补偿等，公平补偿原则更具有基本性、包容性和适应性。

公平补偿原则与合理补偿原则有何不同？一般说来，公平、合理原则是同一位阶的概念，但在不同的法域，或在同一法域的不同阶段，其地位、功能、作用、目的是有区别的。笔者认为在行政补偿中，公平补偿原则高于合理补偿原则，公平补偿是上位概念，合理补偿是下位概念，公平补偿原则决定并支配合理补偿原则，合理补偿是公平补偿原则的要求和具体表现。合理补偿作为行政补偿原则之一，主要着眼于补偿权利人所受损失的弥补程度，偏重于行政补偿的方式和补偿标准等具体事宜，而公平补偿原则更加具有概括性，适用于行政补偿立法、执法、司法以及行政补偿实施等各个方面和环节。同时，随着经济社会和公平正义法律文化的发展，公平补偿原则还能够适时调整其具体内容，相对于合理补偿原则其更加具有适应性。

2.通过宪法修正案确立我国行政补偿的基本原则

基于以上分析，笔者认为应当对我国宪法关于行政补偿的条款适时做出修改，具体而言即是将我国宪法第10条第3款修改为：“国家为了公共利益的需要，在公平补偿的条件下，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用。”将宪法第13条修改为：“国家为了公共利益的需要，在公平补偿的条件下，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用。”

（三）构建以公平补偿基本原则为统领的行政补偿原则体系

行政补偿基本原则确立后，及时制定或修改单行补偿法律、法规，建立基本原则统一、具体原则完整协调的行政补偿法律原则体系非常必要。为保证公平补偿宪法原则的具体实施，笔者认为，应当建立合理补偿、及时补偿、公开补偿等行政补偿原则体系。

1.合理补偿原则。为体现和保障公平，行政补偿必须遵循合理原则。行政补偿面临的情形极为复杂，而补偿法律制度难以面面俱到，必须给予行政机关一定的自由裁量权，同时，行政机关实施行政补偿自由裁量权，也应受到必要的约束和控制，这种约束和控制就是合理和适度。这就要求行政机关实行行政补偿必须充分掌握法律依据，尊重客观事实，把握构成补偿事实的相关因素，做到不偏私、不专断、不歧视，使行政补偿符合一般常理。

2.及时补偿原则。行政主体实施补偿时，应当在尽可能短时间内给予遭受特别损失的公民、法人或其他组织以补偿，避免或减少损失。对私人财产的征收征用，必然使其利益受损，尤其是不动产直接涉及安身之地的问题，任何迟延履行，都有可能导致相对人的生活陷入困难的境遇。在实际生活中，行政机关在行政补偿问题上久拖不决，故意刁难的事情时有发生。因此，在制定行政补偿制度时应当设置相应的时效制度。行政补偿一般应先补偿后征收征用，事后补偿的必须要设置具体的补偿期限，保证权利人能得到及时补偿。另外，对故意违反时效的行为应当规定法律责任，明确相应惩罚措施，促使行政机关依法及时补偿，尽早恢复补偿权利人的生产与生活。

3.公开补偿原则。为保证补偿公平，行政补偿必须要做到以下四个方面的公开。首先，行政补偿所基于的依据应当公开，给予行政相对人补偿的规定必须公布；其次，实施行政补偿的整个过程应该公开、透明，即对那些对行政补偿权利人的合法权利和义务有重大影响的过程必须公开；［7］再次，行政补偿的信息必须公开，行政主体在接到相对人的申请之后，应当及时地提供行政补偿的有关信息，包括补偿的主体、对象、标准等等；最后，行政补偿的决定要公开，使相对人有获得救济的机会，保障其程序权利。如果应当公开而没有公开，该行政补偿决定就不能产生法律上的效力。此外，我们还应当完善补偿的公示程序。只规定公开内容不规定公开方式，难以做到真正的公开。现行补偿立法比较注重规定公开内容，往往忽视了公示程序，因此要通过立法弥补这一缺漏。［8］只有做到内容和方式都公开，行政补偿的宗旨才能得到落实，行政补偿的目的才能得以实现。

［参考文献］

［1］ 姜明安.行政法与行政诉讼法［M］.北京大学出版社，高等教育出版社，2011.65.

［2］ 王湖.我国行政补偿基本原则之研究困境与对策［J］ .商业文化学术探讨，2011，6:362.

［3］ 肖帮华.试论我国行政补偿的现状及其制度建构［D］ .贵州大学硕士学位论文.2008.21.

［4］ 钟祖凤.试论行政补偿的基本原则［J］ .安徽农业大学学报，2009，3:39.

［5］ ［美］ 博登海默著，邓正来译.法理学：法律哲学与法律方法［M］.中国政法大学出版社，1999.219.

［6］ 金伟峰，姜裕富.行政征收征用补偿制度研究［M］ .浙江大学出版社，2007.53.

［7］ 蒋飞.我国行政补偿制度的反思与构建［D］ .中国政法大学硕士学位论文. 2008.28.

［8］ 王秋隆，赵霖.论房屋征收中公共利益的界定［J］ .湖北大学学报（哲学社会科学版）.2012，(1).