中国快速城镇化的风险与城市治理转型

[摘要]从世界城市化的经验来看，城市化是社会变迁的重要推力，必将引起经济利益再分配和社会秩序的重构。发达国家城市化时间跨度较长，可以较为从容地调整治理政策而走上稳定发展的道路。发展中国家却缺乏这样的机遇和空间，城市化面临着极大的不确定性。由于时间上高度压缩、过程上行政主导、内容维度上极为复杂等原因，我国城镇化面临着市场化动力不足、城乡发展差距拉大、农民市民化进程缓慢、城市结构体系失衡以及冲突事件频发等风险，给城市治理带来巨大的现实困境。应强化城镇化的市场驱动机制，完善城市公共服务体系;加强制度建设和创新，更加重视人的城镇化，引导城镇体系健康发展，走内涵式城镇发展道路。

[关键词]城镇化;城市型社会;社会风险;城市治理

[中图分类号]F290[文献标识码]A[文章编号]1006-0863(2014)04-0045-06

一、引言

中国科学院发布的《2012年中国新型城市化报告》显示，我国2011年城市率已达到51.3%，城市人口占总人口的比例超过农村地区，城市成为我国经济社会发展的主导区域。[1]联合国发布的《世界城市化展望(2011)》也显示，中国是城市化速度最快的地区之一，城市化年均增长率超过了1%。[2]考虑到庞大的人口基数，我国正在经历着人类历史上速度最快、规模最大的城镇化进程。按照美国城市地理学家诺瑟姆关于城市化三阶段的划分，我国仍处于城镇化加速发展的阶段，城镇化快速发展的趋势还将持续一段时间，预计2020年城镇化率将达到60%左右，2030年将达到70%，届时城市人口将会增加3亿多人。由于我国城镇化所用时间与西方发达国家相比大大压缩，各方面因素发展的不平衡产生了一系列复杂的社会问题，继续推进城镇化面临着巨大的挑战和风险。陆大道院士课题组认为我国城市化进程正处于一个“大跃进”和空间扩展失控状态。[3]我国正采取各种政策措施来解决城镇化中的危机，却始终未能走出“老问题未解决、新问题又产生、新旧问题叠加”的现实困境。

党的十八大将“推进城镇化为重点”作为我国经济社会发展的战略抉择，并将“城镇化质量明显提高”作为具体要求，指出“城乡发展一体化”是解决三农问题的根本途径，有序、健康、科学地推进我国的城镇化进程。在新的历史起点上，我国城镇化不能单纯地追求“数字增长”，必须做到速度与质量的统一，保证城镇化又好又快地发展，走“新型城镇化”的发展道路。借鉴世界城市化的基本经验，反思我国快速城镇化进程中存在的各类风险，从城市发展转型的角度，探索推动我国城镇化由外延式扩张向内涵式发展的基本路径。

二、城市化与社会风险的国外经验回顾

古典经济学认为城市化是社会分工的结果，专业分工必将带来产业和人口的集聚，城市化可以促进城市和乡村共同繁荣。该学派认为随着专业分工的进一步演化，交易效率的持续提高，城乡二元结构就会消失，城乡之间生产力、商业化程度以及收入机会也会均等。[4]这属于一种静态的分析范式，外部条件和相关制度环境被严格地限定。在各国城市化进程中，经济利益、资源要素以及公民的权利身份均受到了社会制度和其他环境因素的影响，城市化在时空维度上表现出了剧烈的风险和冲突，社会运行面临着极为不确定的结构性压力。在人类社会，快速变迁必然引起整个社会秩序的重新调整，并很可能引起社会的剧烈分化与整合，尤其值得关注的是迅速的演化并非按照理性的前进方向运行，其中蕴含的风险将会引起社会的巨大动荡与冲突。因此，西方学者亨廷顿指出城市化的结果意味着稳定，过程却滋生着社会秩序的动荡与不确定性。[5]

从发达国家城市化的经验来看，城市化意味着社会的转型，原有的社会制度、社会关系以及社会秩序不断被瓦解，新的社会阶层在逐步形成。弗里德曼等认为，城市化最主要后果就是社会势力的分裂和两极分化。[6]在城市化进程中，逐步形成一些贫民区，欧美许多地方存在这样的问题，贫困社区中充满着社会两极分化和社会排斥。“法国城”和美国贫民窟都被视为最“危险的地方”，在那里暴力犯罪和群体对抗制造了社会的恐惧和不安。[7]与此同时，失业率增加、贫困现象日益严重，出现了弱势群体在空间的集聚，在财富和贫困状况方面仍然存在着显著且不断扩大的差异。[8]城市非正规就业是大量社会群体生存的载体，非正规就业对于个体的生存是脆弱的，社会的底层由此而形成，并进而传导到社会运行中去。[9]城市化制造了财富，掌握财富的人逐步形成社会上层，贫困与失业者是社会底层的代表，阶层之间的抗争导致社会的不稳定以及社会运行的风险。

从发展中国家城市化，特别是拉美城市化的经验来看，失序的城市化使其陷入了“中等收入陷阱”。发展中国家快速城市化造成大量的农村人口向城市转移，面临的最大社会问题就是就业不足。[10]格里尔逊认为，贫困和就业问题是发展中国家城市化进程中整个危机系统中最为敏感的部分，容易引发大量的次生社会风险和冲突事件。[11]拉丁美洲是发展中国家中城市化推进较早的地区之一，贫民窟和收入分配差距扩大是拉美国家快速城市化面临的主要问题。在拉丁美洲，收入分配不公和基尼系数居偏高成为城市化进程中的社会顽疾。[12]以土地分配为例，拉丁美洲国家在历史上形成了大地产土地制度，不公平的土地分配制度已成为许多拉美国家冲突的主要因素。[13]在拉美城市化进程中，许多国家形成了“超级城市”，而贫民窟是这些城市的特殊景观。[14]贫民窟的城市居民大多在非正规部门就业，因贫困和失业而引发的暴力事件难以从根本上治理。[15]

非洲一些国家正在经历快速城市化，城乡差距扩大、资源争夺、宗教和民族冲突使得这一地区的城市化进程充满风险。非洲地区是人口、资源、环境之间关系较为脆弱地区，人口迅速向城市集中，加剧了人口、资源、环境之间的矛盾，特别是对稀缺资源的争夺造成了社会极端的不稳定。[16]与亚洲和拉美部分国家不同，非洲国家城市化与工业化严重脱节，工业不能为城市化提供基本的支撑，城市出现了大量的游民阶层，成为非洲国家持续动荡的根源。[17]而且由于缺乏制度化的解决路径，一些非洲国家陷入失业、贫困与暴力的恶性循环境地。曼瑞图指出，非洲国家的快速城市化促使持有不同宗教价值观念的种族涌入城市，种族间身份不认同而发生暴力冲突。由于政府治理能力的低下，种族间的冲突甚至演化为可怕的武装冲突。[18]

从世界城市化的经验来看，发达国家城市化经历的时间跨度长，工业化基础好，走上了城市稳定发展的道路;发展中国家缺乏这样的机遇和空间，经济基础较为薄弱，社会问题极为复杂，城市发展面临着更大的不确定性。由于具体的国情不同，中国快速城镇化的社会风险较为独特。随着制度系统的转型和变迁，快速城镇化的风险不断演变，已成为经济社会发展中的一个关键问题。