刘建平 杨磊
五、快速城镇化进程中城市治理的转型
反思我国快速城镇化已经走过的道路，不是为了反对城镇化，而是总结我国城镇化的经验和教训。化解我国城镇化进程中的风险和现实困境，需加快推进城市治理转型，实现促进市场化、增强公共性和制度创新的有机统一。
(一)在经济领域，由行政主导向市场驱动转变，尊重市场机制在城镇发展中的决定性作用。首先，统筹城乡两个市场，促进资源要素合理、有序流动，完善市场交易的价格机制。破解城乡二元结构体制，实现城市和乡村两个市场有效对接，促使资源要素在城乡之间双向流动。随着城镇化向乡村延伸，资源要素价值不断增加且非农化速度加快，应建立起合理的经济利益补偿机制，充分地保障农民的利益。其次，不断完善城市经营市场化运作机制，弱化行政力量在城市建设和开发中的作用，建立起政府、商业主体、社会公众之间合作和讨价还价的渠道。禁止通过行政征用、行政强制、行政拆迁等方式在城市开发中谋取利益，规范政府行政行为，构建起符合政府、企业、公民三者之间的利益协商机制，保证城市开发的科学性和合理性，搭建起城市开发的市场化渠道。明晰城市建设公共利益的边界，防止借公共利益之名义搞商业性城市开发。最后，继续推进新型工业化进程，因地制宜，合理布局城市产业结构，培育具有地方特色的主导产业。抑制部分地区城镇化“大跃进”的现象，没有产业作为依托的城市发展模式将会带来巨大灾难，造成土地等资源的极大浪费;应规范房地产业的发展，房地产业关联性极强，泡沫繁荣背后的经济次生风险不可估量;部分城镇化过快的中西部地区，应加强区域间合作，加快产业发展，逐步化解“过度城镇化”问题。
(二)在社会领域，强调政府向公共利益和公共性回归，构建“强化公共服务型”政府，更好地发挥政府的作用。城镇化改变了城市的人口规模、社会结构和居民的生活方式，公共服务和基础设施面临着新的挑战，不同人群间的公共服务需求异质性很大，公共部门很难平衡不同主体之间的需求，出现了基本权利分享不公平的问题。首先，不断提高城市公共服务供给水平，满足流动人口的基本需求，防止公共服务“贵族化”的倾向。由于城市人口的急剧增加，教育、医疗、卫生等基本公共服务供给紧张，应不断增加和完善公共服务的供给数量与方式，着力解决好农民工等城市流动人群的基本公共服务需求问题。充分地保障城市流动人口的生存条件，使其分享城市发展的成果。其次，探索城市社区管理的新机制，以社区为载体，增强公共部门对社会公众需求的回应性。借鉴西方发达国家城市化的经验，结合我国具体国情，加强城市社区建设，提高城市社区的自主治理能力，健全我国社区管理的基本制度，允许志愿者参与城市社区事务，形成政府、社区、志愿者等多主体合作治理的模式，更好地满足市民的需求。最后，完善公民参与的制度化渠道，搭建政府、社会、公民协作治理的制度化平台，引导和发展各类民间性社会组织，进一步优化社会组织发展的政策环境，鼓励和支持社会组织参与提供公共服务，激发社会组织的活力。
(三)加快制度建设和创新，推动以人为本的城镇化进程，科学合理地推进农业转移人口市民化进程。城镇化是农业人口转向非农产业就业并向城镇聚集的过程，应当让农民同市民一样分享城市发展的物质文明和精神文明的成果，坚持以人为本的发展理念，避免人为的“造城运动”。在城乡二元分割体制下，必须以制度建设和创新的方式来推动“人的城镇化”。从农民市民身份转变角度看，我国需要从以下几个方面实现制度创新：首先，建立符合资源要素自由流动的市场制度，特别是经济交易中的产权制度、利益分配制度。适度调整和健全现有的土地产权制度，减少土地对农民进入城市的束缚，保证农民进入城市后拥有自由地处置土地的权利，以换取进入城市生活的物质条件，做到土地城镇化和人口城镇化的基本统一。其次，从根本上消除“城乡有别”的社会制度，保障农民、农民工的基本权利，破除城乡二元结构体制。破除城市偏向的非均衡发展策略，它已不适应经济社会发展的形势。解决城市流动群体在社会地位、基本权利上不平等的问题，降低其因为社会不公而感受到的“相对剥夺感”。我国应加快推进户籍制度改革，切实保护农民工及其子女的权利，让其顺利融入城市社会。最后，尊重农民进城意愿，防止发生强制性赶农民进城的现象，统筹城乡发展，建立体化发展的体制机制。
(四)引导和控制城市发展布局与结构，优化城市等级规模体系和完善大城市空间结构，科学地规划城市基础设施。首先，构建起大、中、小城市协调发展的结构体系，不断优化城镇规模等级结构，限制超级大城市的发展规模，在大城市边缘发展卫星城市。重点发展中小城市，特别是加快推进县域中心小城镇建设，实现大中小城市和小城镇协调发展，实现农民就地城镇化。结合区域具体情况，将集中型城镇化和分散型城镇化结合起来，缩小地区城市发展差距，促进区域协调平衡发展。其次，着力构建城市带、城市圈、城市群和大都市区等城市网络，形成“多中心、组团式”区域城市发展格局，充分发挥城市群生产集聚的规模效应。通过基础设施对接、信息共享等方式，加强区域城市间的协作和要素流通，实现产业分工、功能互补，增强城市的辐射带动作用。再次，完善大城市的内部空间，结合区位条件和整体布局，科学地划分城市功能区，做到土地资源集约高效利用，将城市的各种要素有机地结合起来。最后，从长远角度出发，合理地规划和布局城市公共服务和基础设施。科学地确定学校、医疗等公共服务机构的选址，做到布局结构的空间优化，促进市民生活便利化。道路基础设施建设应考虑到城市不断增加的人流、物流和车流等因素，切忌只顾解决眼前问题而忽视长远发展。加快智慧城市建设，着力解决道路交通拥挤等现代城市病。
(五)构建起灵活科学的城市突发事件预警机制，加强政府和市民的沟通和互动，提高城市治理的制度化和科学化水平。突发性自然灾害使城市基础设施规划和建设中的问题暴露无遗，应建立起危机事件的预警平台，降低突发因素对城市运转造成的不利影响。正确处理涉及到城市流动人口的群体性事件，保障弱势群体的生存权利，防止泄愤事件和执法冲突事件的发生，增强政府和民众之间的信任。在现代城市治理中，应打破计划经济遗留下来的条块分割管理模式，建立政府和公众以及政府部门间的沟通和协调机制。增强城市治理政策的连续性、统一性和稳定性，制定系统性的配套政策，更好地适应不断变化的环境。政府应对城市发展进行科学化的长期规划，实现城市公共事务治理的制度化、法制化和规范化。建立制度化、动态化、高效化的城市治理模式，降低城市治理的成本，实现政府职能的转变，建设适应城市发展的服务型政府，推进治理体系和治理能力现代化。
六、总结
厘清城镇化与社会风险之间的关系需要一种辩证的研究和分析视角：一方面，城镇化是社会结构变迁的表征现象，传统乡村社会逐渐转变为以城市为主导的城市型社会，使得各种社会问题在城市延伸、演变和集中;另一方面，城镇化是社会转型和变迁的重要推力，因缺乏动态的调适和治理机制去消解社会系统的结构性压力，城镇化也无可避免地催化、放大和制造大量的社会矛盾和冲突。我国快速城镇化给社会转型带来了不可估量的风险，城镇化持续健康地发展面临着诸多不确定性因素。按照西方发达国家的经验，当城镇化进入一个比较高的阶段后，必然推动政府公共治理机制的重构，治理的转型又进一步促进城市的发展。本文主要从市场化、公共性和制度创新等方面阐述了城市治理转型的基本理念，而治理转型包含着结构、主体、职能以及过程等多方面内容，需要理论界进一步探索。
作者：刘建平，华中科技大学公共管理学院教授;杨磊，华中科技大学公共管理学院博士研究生,武汉430074
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