中国快速城镇化的风险与城市治理转型

三、我国快速城镇化面临的主要风险

从时间、过程和形式三个维度看，我国城镇化具有独特的特征，主要表现为时间高度压缩、过程行政主导以及内容极为复杂。由于上述原因，我国城镇化的动力机制、发展机制以及稳定机制存在着巨大的潜在风险，主要表现为以下五个方面。

(一)市场化动力不足的风险。在我国，地方政府在很大程度上主导了城镇化进程，行政化力量在城市发展中发挥着极为重要的作用，市场化的自发力量发育得不够充分。首先，城市空间过度扩张，“摊饼式”的城市发展模式有很大的不确定性。由于地方政府对土地财政的过度依赖，其推动城市建设的动机十分明显。地方政府过多地介入了城市扩张的过程，城镇化缺乏内在的动力机制，违背了城市发展的一般规律，不利于城市的可持续健康发展。其次，注重城镇化的外在形象，忽视城市发展的内涵质量，旧城改造存在政绩工程的痕迹。旧城改造是合理规划城市布局、完善城市空间结构、提升城市内部功能的重要手段。但不少地区在城市改造升级过程中，行政强制拆迁与市场化运作相背离，政府、开发商和居民存在着多重利益冲突。特别是行政官员在旧城改造中存在着提升政绩的动机，旧城改造未能实现城市的空间演替和发展。再次，城市产业发展不够充分，城市发展产业支撑能力不够强。近年来，我国中西部地区城镇化推进较快，部分中小城市盲目地发展房地产业，而工业化基础十分薄弱，产业结构较为单一，且区域间产业结构高度趋同。部分地区存在“过度城镇化”现象，被形象地称之为“空城”、“鬼城”。最后，地方债务恶化的风险。地方政府通过城市投融资平台，以各种形式参与城市基础设施建设，地方债务规模庞大且风险越来越大。

(二)城乡发展差距拉大的风险。由于城乡二元分割等因素，我国城乡发展差距不断拉大，存在着对立和发展失衡的巨大风险。首先，城乡发展差距直观地表现为城乡居民收入的差距。根据国家统计局公布的数据，1983年城乡居民家庭人均纯收入比率为1.82，2011年城乡居民收入比为 3.12，人均收入差距高达14832元，城乡居民收入差距不断扩大。[19]其次，城乡发展差距隐蔽性地表现为城乡公共产品和服务方面的差距。农村居民在受教育程度、医疗服务、社会保障等诸多方面与城镇居民有很大的差别，农村地区基础设施等公共产品供给水平与城镇地区也有很大差距。再次，在城镇化快速推进过程中，存在着忽视农村地区经济利益的行为。与计划经济时代国家理性地城市抽取农村资源服务于国家的非均衡发展战略不同，在市场经济条件下，城市对农村资源的挤占在城乡二元制度框架和市场规律的双重作用下变得更为严重。 [20]最后，农村地区由于财政投入不足和资源要素过度“非农化”，农村社会及其共同体开始加速萎缩，呈现出塌陷和加速衰落的迹象，面临着丧失维持自我发展能力的危险。近年来，国家加大了对农村地区的财政投入和政策支持，农村衰落趋势有所缓解，农民收入不断增加，城乡发展失衡的局面逐步得到扭转，但差距仍然很大。城乡差距的持续扩大和城乡对立关系的加深使得在城镇化高速推进过程中面临着城乡区域发展失衡的风险。

(三)农民市民化进程缓慢的风险。农民市民化是城乡融合的必然要求。近年来，我国加快推进农民市民化进程，不断破解城乡二元结构和农民进城困难等问题。但农民工市民化进程依然十分缓慢，阻滞了城乡融合和一体化发展。首先，农民工未能享受到与市民同等的基本权利，在融入城市过程中遭遇到了较大的权利不公平。农民工是制度性歧视的结果，“身份属性”取代“社会属性”，农民和市民拥有不同的社会权利，使得他们在城市中处境艰难。由于知识和技能的缺乏，农民工主要在非正规部门就业，从事临时性职业以维持生存，无法实现从农民向市民身份的转变。其次，土地城镇化快于人口城镇化是我国城镇化的典型特征，城镇化进程中产生了大量的失地农民。征地过程中农民土地权益没有得到有效地保障，缺少后续安置就业保障工作，失地农民市民化面临着一系列制度障碍。由于征地补偿不合理、再就业不足、社会保障缺乏等原因，部分被征地农民在城镇化中获益较少，原有安全条件被破坏，新的安全保障方式尚未建立起来，失地农民逐渐沦为边缘群体。在城乡结合部和城中村地区，清晰地反映出我国城乡融合中失地农民带来的风险和挑战。最后，在推动城乡一体化进程中，部分地区采取简单地消灭农村的做法，没有充分考虑到农村地区的功能定位和生产发展的现状，人为地推动农民集中居住、修建农村新社区等工程，产生了农民“被动城镇化”等问题。

(四)城市结构发展失衡的风险。城市发展需要良好的结构，以充分发挥城市产业集聚、经济辐射、要素流通以及居住方便等功能。由于缺乏科学合理的规划和有效的控制，我国城市发展存在结构失衡的风险，主要表现为区域城市等级规模结构失衡和大城市内部空间结构失衡两个方面。首先，区域城市等级规模结构不合理，大、中、小城市发展失衡。超级大城市加速膨胀，大城市和中型城市发展比较迅速，而次级小型城市发展较为落后，特别是县域小城镇发展滞后，中心城镇建设面临着体制机制不畅、资源约束大等难题。[21]城市规模梯度结构失衡，没有建立起空间社会分工和要素流动体系，区域城市带和城市圈的整合程度较低，“一城独大”的结构性问题极为突出。区域城镇化发展不协调，大、中、小城市缺少协同发展机制。其次，大城市内部空间结构发展失衡，工业、商业、金融和居住等功能分区不明显，公共设施布局不合理，城市综合经济社会效益比较低。我国大城市主要以“单中心”格局为主，制约了城市的辐射带动功能，不同功能区间缺乏相互联动的机制，中心城市的拉动作用不明显。由于缺乏合理规划和科学控制，城区空间无序蔓延，城市空间的结构和功能严重错位。公共服务设施的空间布局不合理，主要集中在中心城区，导致人口向城区过度集中，工作地和居住地的分离给城市运行造成了诸多负面影响。

(五)社会冲突加剧的风险。随着城镇化推进速度的加快，潜在的社会摩擦和利益冲突逐步显性化。首先，要素产权类冲突。我国的要素产权制度较为模糊，缺乏不同主体之间的利益分配和协调机制，在土地征用、城区扩建、旧城改造过程中引发了大量的冲突事件。近年来，因产权流转不合理引起的信访案件数量大幅攀升。在城市拆迁中，以极端的“钉子户”形式甚至群体性事件方式出现的抗争行为频繁发生，引起了媒体和公众的广泛关注，对社会心理和氛围带来了一定程度的消极影响。其次，弱势群体权利抗争事件。在城镇化进程中，农民工权利意识不断崛起，弱势群体的社会期望不断提高，身份权利的差异导致了群体社会心理逐渐失衡，相对剥夺感和社会不满情绪增加，成为诱发社会冲突事件的重要根源。再次，城市基础设施建设过程中的邻避冲突事件增多。随着城市规模增大，城市生活垃圾、废水排污等环境问题十分突出。在环境公共设施修建过程中，项目建设地较多地承担了负外部性的成本，当地社区居民通过集体行动迫使公共部门改变公共设施选址。由于政府和社区居民信息沟通不畅，社区居民集体行为容易演变为群体性事件。最后，城市社会治安形势不容乐观。社会结构更加复杂化，利益主体更为多元化，违法暴力犯罪活动等城市问题增多，给城市社会治安构成了巨大挑战。

四、当前我国城市治理的现实困境

我国快速城镇化进程中的各类风险极大地影响到了城市发展的可持续性。由于缺乏有效的调节机制，这些风险逐步显性化，演变为城市治理中的现实问题。概括起来，主要表现为以下四个方面。

(一)公共产品和服务的提供缺少市场化和社会力量参与，供给和需求之间存在很大张力。在现有条件下，民间资本进入教育、医疗服务和基础设施建设等行业的门槛较高，缺少相关的政策支持，公共服务和基础设施投资渠道比较单一，政府财政负担较为沉重。城市社区治理的自治程度较低，居民通过自主治理方式提供公共服务的内生力量不足，政府包揽了大量社区公共事务。政府重视城镇建设对经济发展的投资拉动作用，忽视了基本公共服务的资金投入，从而造成公共产品供给不足和服务质量不高等问题。此外，城市公共部门在提供公共服务时，往往偏离了公共利益的价值取向，在基本公共服务资源供给不足现象之外，还存在着公共服务供给“贵族化”的趋势。当前，我国城市基础设施的建设、管理、运营以及维护等体制机制还极为不完善，保障支撑能力较为脆弱。

(二)城乡“制度福利”、“政策攀比”问题严重，农民工、失地农民等流动人口的社会管理问题突出。城市治理政策在地区之间、人群之间缺乏统一性，政策性福利的不一致引起了政策攀比现象，面临着严重的利益分配冲突问题。由于公共政策缺乏连续性和稳定性，不能调节和适应迅速变化的情况，城市治理陷入政策失效的尴尬境地。大批进城的农村人口难以融入城市生活，仅能暂时寄居在城市角落，给城市治理造成了很大的困境，公共部门无法及时地响应流动人口的公共服务需求。因此，流动群体融不进城市也回不去农村，如何满足农民工在就业、子女教育、基本医疗、公共住房等方面的需求成为城市管理部门亟待解决的问题。我国还未建立流动人口管理的有效制度，在流动人口聚集的城乡结合部及城中村地区，社会秩序十分混乱，社会矛盾和冲突较为严重。

(三)城市结构和功能不相匹配，大城市的“城市病”问题突出。在现有城市等级体系下，资源由大城市流向小城镇，大中小城市未能协调发展，最终限制了大城市的功能和小城镇的发展。由于县域中心城镇发展滞后，农民不能够就地市民化，增加了农民的进城成本。大城市内部空间规划的不合理，导致工业、商业、金融和居住等空间的功能较低，不利于城市持续发展和有效治理。由于人口过渡涌入，出现了人口膨胀、交通拥堵、环境恶化和资源短缺等城市病，影响了城市的健康发展，给城市生产和居民生活造成极大的不便。[22]道路、交通等城市设施不能适应不断增加的人流、车流和物流，交通拥堵问题在许多大、中城市普遍存在，成为制约城市发展的薄弱环节;环境污染日益严重，危及到居民的健康安全。城市污水处理、供水、供电、供暖等设施规划不合理等问题也比较严重。

(四)突发性公共事件频发，城市治理的成本增加。随着我国城市流动性增强，因洪水、交通事故、环境污染等原因导致的突发性危机事件增多。在预警机制极不健全的情形下，缺乏突发事件预防和治理的良好平台与工具，往往造成城市局部或者大面积瘫痪，给城市治理留下了后遗症，长期地影响城市功能的发挥。极端维权、官民冲突等引发的群体性事件常常演变为“社会泄愤”事件，集体情绪失控后诱发了各类失范、失控行为，严重地破坏了城市社会的秩序。这类群体事件的消极影响经新闻媒体、互联网络传播后，给政府权威和形象造成了很大的负面效应，政府、社会和公众之间的信任关系减弱和沟通渠道更加不畅。在处理各类突发事件中，城市管理部门付出了巨大的经济和社会成本，一些极端事件更是暴露了城市管理的体制性问题。