贾康：再谈房产税的作用及改革方向与路径、要领

　　四、房产税改革大方向下的

　　框架把握与路径选择　　在明确了税改的大方向，并进行相关的效应分析后，要谈谈房产税改革的路径和实际的运行情况。显然这一项争议明显的改革只能渐进，并要鼓励先行先试。上海和重庆对房产税改革正在试点。这两个地方敢为天下先，在渐进打开局面上的意义和作用，十分值得肯定。从上年的年度改革文件到国务院不久前给三部委批复的收入分配文件中，都明确提到要适时扩大房产税改革试点范围，这是房产税改革的官方取向与态度。但房产税需要和房地产开发建设整个流程中所有的税费在一起进行通盘优化。房产税改革背景上值得特别注意的是双轨统筹框架。李克强总理已提到，要下决心再建1000万套保障房，这就是保障轨的托底安排。如果托底基本到位，那么商品房房价波动就不会造成太有“杀伤力”的影响，也可能逐渐就不会被社会各方看作是“民生”的核心指标了。房产税改革双轨统筹整合税费中，还要顾及全流程协调，比如交易环节税收的设计等。这次“国五条”颁布以后，住建部表态严格按照转让差价所得的20%征税，但我认为应该同时合理设置住房持有时间等重要界限。以前是以持有房产五年为界区别对待，对五年之内、五年之外采取两套办法，这种方案比较合理。国际上也有类似的经验，如通过把不动产持有期量化分段，设置前高后低税率来抑制短期炒作，为改善性的需求提供相关的市场机制。如果在交易环节上推行税收改进，能够通盘考虑与保有环节的税收改进呼应，决策结果可能会让更多人满意，效果会更好些。

　　五、房产税改革中的若干要领

　　首先，在我国，保有环节的税收不能简单套用美国的普遍征收模式。我认为中国在可以预见的很长时期内，必须要坚持住房保有环节税收只是调节高端，否则房产税改革的阻力就会大到无法进行。以公职人员为例，在国家机关的人，一年到头非常辛苦，也不受劳动法保护，工作状态是“白加黑”、“五加二”，这部分人最大的实惠就是前几年房改以后，得到了单位所分房屋的完全产权。如果对所有房屋征收房产税，这些人也就会极力反对。所以要尽早明确基本住房不征税。我建议可以不管家庭富裕程度如何，独立别墅除外，对第一套房都不征收房产税，这样给全社会吃一个定心丸。即使是富豪，即使第一套房是300平米豪华公寓，也给予免税，这有利于使这种税制框架在中国顺利成型。至于已有按“人均面积”的操作思路，不论是社科院报告提出的人均40平米，还是提到60平米，80平米，都存在一个网上“假设情境”提出的问题：假设一家三口，每人40平米，一套房子刚好120平米不交税。但孩子不幸去世，三口人变成两口人，正当二老悲痛欲绝时，税务人员“当当当”敲门通知，你们家的情况已经变化了，需要交房产税了。上述假设给我们的启示就是确实还有些特殊情况和“人情”因素，考虑这些情况，中国的房产税设计可能需要更放宽一点。如果第一套房不征税，第二套房也可以税率从低。就中国现在的普遍情况来看，第二套房征收税率从低具有一定合理性和可行性。但对于第三套、第四套，甚至更多套的房子，就不必给予税收一优惠了，应该一丝不苟征收。这样就可大体解决好调节高端的问题，也给每个社会成员在基本住房和居住条件改善方面吃了定心丸。

　　其次，我们的管理部门应该更开明地披露一些相关信息。有关部门对于房产税前期的探索情况讳莫如深，如搞了很多年的模拟空转情况当作机密只字不提。我认为如果不涉及具体数据，仅就评估方法等问题完全可以公开探讨，而且渐进改革本身就允许实验。既然是实验，就应该披露一些基本方案和套路上的考虑，比如前面提到房产税评估管理软件中的三种模型，探讨具体在实践中如何管理。

　　另外，要鼓励不同利益诉求都做出意见表达，不能陷于意气用事低水平互相攻击别人观点甚至叫骂泄愤，理性讨论非常必要。我们可以不同意对方的观点意见，但是要捍卫对方发声的权利，这才是共和的精神和现代文明的表现。

　　还有，有的同志说到现在应该停止两地改革试点，由人大牵头做房产税立法，审批通过后，各地同时实施改革。我很认同要积极促进充分发挥人大的作用，要依法治税、提升法律观念，建成法治国家。但在现实中，立法审批还有个基本问题：以中国目前的状态，人大牵头立法解决房产税改革问题，不知要多少年才可以审批通过。夸张一点，会如北师大反对派的一位教授所说，可能是150年之后的事了。看看中国的预算法已经讨论了十几年，到现在仍然困难重重。人大内部存在种种争议，做法也往往令人尴尬。预算法修改中关于地方政府举债的问题，在一审稿中已经有了一系列正面表述的内容，但二审稿又被通通取消，完全退回到现行的预算法一句话的表述，这实际上是立法的不作为。所以以中国现阶段的情况看，要通过立法程序形成房地产税法再一起动，等于封杀了这项改革的空间。我认为现在还需要援引和学习邓小平的改革智慧，有些东西不能陷于太多争论，而要大胆试、大胆闯。虽然顶层设计和积极立法需要强调，但是先行先试是不可避免的，要允许有弹性空间上的探索。

　　最后，要说到十八大是个很重要的历史关口，我们应该学习借鉴美国“进步时代”的进步历程。进步时代的美国，最典型的特征是他们并没有正面设计和推行政治体制改革，但从起初的混沌状态到崛起为世界头号强国的很重要的40几年历程中间，美国建立了现代意义的税制、现代意义的预算制度、现代意义的公众意愿表达机制，积极发挥了媒体作用，在媒体和公众批评中完善了法制建设，把政府行为也规范化制度化。综合上述因素，美国就基本上解决了走向现代法治的基石性制度建设问题。公共资源配置中的税收和预算，是显而易见无法回避的，也是从管理角度切入而各方无法拒绝的、全局看必不可少的制度改革进步因素。税收和预算方面的改革，无论是正面通过政治体制改革还是从侧面以加强与完善管理切入，都必须解决。中国曾有学者讨论过美国进步时代的启示，鉴于目前中国的渐进式改革形成路径依赖的情况和政治体制改革正面推进的难度，我估计十八大以后并不会很快看到政治体制改革方面的全套正面设计。但我们可以抓紧时间，从各方面都很难拒绝的管理角度切入，尽力通过公共财政建设、税制建设，提高预算的透明度、完整性，以及提高公众参与度，推动法制建设，加强权力监督，优化公共资源配置机制，取得实质性进步。在走向现代化中国的过程中，包括房产税改革这类“硬骨头”事项的税改，意义非常重大。在这个历程中，税制绝不会是万能的，但不能因为税制不是万能的就低估它的作用，没有税制建设和改革是万万不能的。