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王雍君:清除过度财政规制是财税改革最有价值的药方

中央财经大学财经研究院院长 王雍君

2013年12月03日15:12   来源:人民网-理论频道

中央财经大学财经研究院院长王雍君做客人民网(资料图)

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清除过度财政规制是财税改革最有价值的药方

在我看来,现行财税体制的最大特征和重大软肋可贴切地描述为“三过”:过度僵化、过度碎片化和过度裁量。《决定》为此量身定制了两招:清除过度部门专款规制和过度预算挂钩规制—两类过度财政规制正是窒息、压抑地方与基层活力与潜能之无声杀手。“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项,一律下放地方和基层管理。”这是《决定》制定的全面深化财税体制改革议程中,最为精彩壮丽的部分;其现实意义与影响之深远,当不亚于转变政府职能、清除过度行政审批与许可之作为。

在经济高速增长的背景下,中国五级政府作为一个整体,早已由当年的贫穷政府变为富裕政府。根据2013年预算安排,仅仅公共(一般)预算、社会保障预算和国有资本经营预算,总的支出规模即超过20万亿元。这些稀缺资源,本应通过法定预算程序,基于国家战略重点和政策优先性,作最适当的配置。如此,预算才能真正成为政府施政之利器,而不仅仅是法定授权和支出控制的工具。但是,《教育法》等诸多部门法律强制规定的各类法定支出、中央有关部委制定的增长考核机制,加上预算过程中起支配性作用的基数法,共同形成了以与GDP和财政收支挂钩为主要特征的预算挂钩规制。

预算挂钩规制愈演愈烈,在全国范围内造成巨大浪费、大面积寻租和腐败的同时,还严重破坏了预算制度优化配置公共财政资源这一核心功能,以至严重变异和矮化为“计算”。无论在中央还是地方,预算越来越僵化,诱发监管部门和支出部门把时间和精力放在“花够了钱吗”、“达标了吗”、“挪用了吗”等事务性工作上;至于是否达成了政府政策目标、支出结果(绩效)是否令人满意,少有过问,尽管这才是最紧要的预算问题和执政问题。

对于地方政府,特别是基层政府而言,部门专款规制也令人困扰不已。在中国,中央集权的本质是碎片化式的部门集权,部门集权的内核是部门直接控制地方事务的决策权和相应的资源,两者都被深沉嵌入部门专款专项转移支付体制。此外,上级部门不断出台一刀切式的、无成本补偿的增支政策(诸如“村村通”、“乡乡通”之类),亦让地方和基层不堪重压。

双重财政规制,部门专款规制和预算挂钩规制,一方面赋予相关部门以过度的自由裁量权,使其有能力借助手中的尚方宝剑过度裁量,将各级地方和基层政府置于其垂直控制之下,使其成为名副其实的财政依附型政府;另一方面导致地方和基层政府在很大程度上丧失了因地制宜、统筹规划地方公共事务的基本条件、自主性和创造性,还制造出大量跑‘部’‘钱’进和财政资金的跑冒滴漏。在双重财政规制的两面重压下,中央和地方间的财政关系日趋变异为一种紧张、对抗而非和谐一致的关系,资源无序争夺的零和游戏取代了分工合作基础上的正和游戏。因此,“上有政策、下有对策”便不足为奇。

毫无疑问,清除过度财政规制—《决定》为全面深化财税改革体制改革开具的最有价值的药方,只是在相应的配套改革到位时才会更加有效,包括改进监管—从监管重点从挪用转向绩效、加强透明度和发展更加有效的公民参与机制。《决定》对此亦有预设,特别是完善人大工作机制:“通过座谈、听证、评估、公布法律草案等扩大公民有序参与立法途径,通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。”


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(责编:万鹏、谢磊)
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