王雍君：清除过度财政规制是财税改革最有价值的药方

《决定》对财税改革清单并未、也无必要面面俱到

《决定》并未提及、但事关重大、亟需纳入优先性改革议程的事项，至少四项。首先是国库与现金管理体制改革。央行国库基于相关法律法则、以出纳机关角色行使财政监管之职绝对必要且不可或缺。很少有人看清这一点，在中国，央行国库通过“国库单一账户（TSA）、两个直达”，在实现逐笔、实时、动态监管政府现金流入、流出、余额和银行账户方面，发挥着甚至连人大和审计部门也无可企及的独特作用。然而，主要由于财政部门在未经法定授权的情况下，在各家商业银行滥设各种财政专户处置公款，导致“单一账户、两个直达”这一最理想、最有效、最符合中国国情的体制框架至今无法确立，以至现金余额集中化管理—良好的政府现金管理绝对必要的前提条件—无法实现，纳税人的钱袋子也因此处于十分不安全的状态。两个直达指：财政缴款直达TSA、财政支付直达供应商账户。TSA基础上的两个直达，构成现行相关法律法规所确立的国库经理制—区别于所谓的国库代理制—的基石。不幸的是，这两个概念把很多人搞糊涂了。矫正方法简单有效：支持TSA和两个直达就叫国库经理制；破坏或背离TSA和两个直达就叫代理制。

其次，在“压专款、扩一般”的基础上，一般性转移支付原则上应全部采用公式化分配，以及由中央和省级政府直接测算到县。这一体制的益处多多，包括对均等化目标的促进，很可能比省直管县体制和三级财政的构想有效得多，也更具操作性，技术和成本亦无大碍。

其三，彻底改革部门钱事一体、切块拨款的体制。这一分散财力办小事的体制，既与内部控制的基本原则—不相容岗位分离控制—相悖，又损害财政部门统筹规划支出重点和优先性的能力，而且严重妨碍部门职能转变：将支出部门的兴趣和精力引向要钱、分钱、管钱这类事务工作上，淡化了远为重要的其他职能。恰当的改革思路是：支出部门只管事不管钱。原则上，部门掌管的所有公款应集中于央行国库单一账户（TSA），由财政部门统筹管理；财政资金决不能切块划拨给各部门，必须将切块拨款体制改为微观拨款体制—至少在项级预算科目基础上按进度从TSA直达供应商。在这样的拨款体制下，支出部门看不到钱—也不必看到钱，也没有对下拨款和分钱的权力。拨款的权力应属于财政部门的专有权力，财政部门根据预算安排和相关规定，为支出部门的支出签署支付令。没有支付令，支出部门不得实施任何支出。

在改革部门专款和拨款体制的基础上，支出部门的角色和职责应尽快转向六个方面：制定政策框架、部门规划（如教育和医疗规划）、制定全国最低服务标准、监管标准的实施，制定和执行部门预算，以及必要时为地方政府提供相关帮助—包括技术帮助如信息系统建设。这些措施与《决定》关于转变政府职能的论述完全吻合。如此，支出部门与财政部门之间、中央与地方政府之间，才可望形成健全的关系。

最后，建立以支出周期为逻辑起点的、全面的、真正意义上的政府预算会计的改革，应置于比引入权责发生制更为优先的位置。

结语

财税为治国经邦的大学问。唐朝中期的伟大理财家和政治家杨炎曾云：财税为“邦国之大本、生民之喉命。天下理乱轻重，皆由焉”。一语中的、入木三分。仔细解读《决定》之余，“悠悠万事、财税为大”之悟，突然涌入心头。然而，财税不仅事关重大，亦系于博大精深之思想观念，更触及利益固化之藩篱。要想取得决定性成果，不“冲破思想观念的束缚、突破利益固化的藩篱”，决无可能。其中没有一个来得容易。以此言之，《决定》只是刚刚拉开财税改革大幕，全面深化依然任重道远。