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王雍君:财税改革锁定预算制度改革 可圈可点之处最多

2013年11月29日08:13   来源:人民网-理论频道

中央财经大学财经研究院院长王雍君做客人民网(资料图)

人民网北京11月29日电 (万鹏)党的十八届三中全会《决定》围绕深化财税体制改革,提出了很多富有新意的重要提法和改革要求,指明了深化财税体制改革的路径。日前,记者就我国新一轮财税领域改革涉及哪些重点板块以及其中的亮点采访了中央财经大学财经研究院院长王雍君教授。

记 者:《决定》第五部分在“深化财税体制改革”的主题下,直接或间接界定了建设现代财政制度的六大板块:税收制度、预算制度、政府间财政体制、公共财务管理制度、财政绩效制度和财税法制。您认为,财税改革主题下的六大板块各有何特色?他们互相之间的辩证关系该如何理解?

王雍君:在总共不足1000字的论述中,《决定》将重心置于政府间财政体制,其次是税收制度和预算制度改革。其中,政府间财政体制旨在规范中央和地方(重心在基层)间的财政关系。收入划分、支出责任划分和政府间转移支付,构成政府间财政体制的三个支柱。在此前党和政府制定推动的任何一个财税改革清单中,从来没有哪个如同《决定》一样,将丰富多彩的内容集成在同一个改革议程中。

如此处理暗含一个洞见:传统上碎片化式的财税改革—头痛医头、脚痛医脚、互不关联—模式结束了;财税改革要想走上正轨,形成“更成熟更定型的制度体系”并产生决定性成果,必须整体推进、统筹规划。

六位一体的财税改革议程也与如下认知相连:现代财政制度必须同时规范三组两横一纵的基本财政关系:政府与人民间财政关系、中央与地方政府的关系间财政关系、特定层级政府的财政监管部门与支出部门间的财政关系。无论从大跨度的历史经验教训看,还是从当代各国的实践看,三级关系的健全性攸关最广大人民群众的根本利益,也攸关执政者的执政能力和合法性,对社会秩序、经济繁荣和国家的长治久安具有深远影响。全面深化财税改革、建立现代财政制度,根本目的在于防范这三组关系变异为或明或暗的对抗性关系,将社会从零和游戏和“囚犯困境”中解脱出来,在全社会范围内形成合理分工基础上的有效协调和合作关系。如此,才有可能实现中华民族伟大复兴之中国梦。

大致来说,在政府与人民间形成健全的财政关系,主要系于税收制度、财政绩效管理制度和和预算制度,尤其是预算制度。在财政社会里,每个国家的政府都不可避免地与其人民产生两个方面的基本财政联系:人民被强制、无偿和固定地向政府转移财政资源,由此承受的财政牺牲形成了政府财政收入;政府使用这些资源—形成公共支出。财政制度的正义性质,要求公共支出带给人民的好处,必须大于人民的财政牺牲。预算制度将这两个方面直接联结起来,从而成为联结政府和人民的主要财政纽带。《决定》承诺的让发展成果更多更公平地惠及人民,主要由预算制度担当。因此,预算制度成为塑造政府与人民财政关系的主导力量。

政府间财政体制系处理中央与地方财政关系的一套制度安排,焦点在于集权与分权的关系。纵观历史,政府与人民间的财政关系,以及中央与地方的关系,一直是中国社会诸多矛盾和冲突的主线,也是导致王朝体制内部自我衰亡、不断演绎重生-毁灭周期律的元凶。今天,我们仍然处在探索摆脱历史宿命、实现伟大复兴所需的现代财政制度的征程中。在税收制度基本框架已然成形的背景下,《决定》将财税改革重心锁定为政府间财政体制和预算制度改革,直击现行体制机制之要害,不失为最耀眼的亮点之一。

记 者:您曾提到新一轮财税改革的第二大亮点,在于强调了财政维度的国家治理框架中“猫角”的作用,并确立了大致的实现路径,“猫角”这一比喻我们该如何理解?在《决定》涉及的财税体制改革的内容中,您认为哪个亮点最值得点评?

王雍君:从每个特定层级政府的角度看,财政管理可以看作猫与老鼠的游戏—一个没有硝烟的战场。每级都有数目庞大的支出部门(预算单位)。庞大的公共开支正是通过它们被开支出去。角色、动机和信息三个要素,将核心部门与支出部门区别开来。作为花钱者,扩大预算份额是所有支出部门最典型的行为动机,而且拥有监管部门不具备的信息优势—包括究竟需要花多少钱、实际花了多少钱、花在何处等等。信息不对称使其很容易掩饰或过滤所有对其不利的信息,包括该花的不花、不该花的胡花。在现行制度架构下,三只主要的“猫角”分别是人大、审计和央行国库。作为看护纳税人钱包的主角,监管部门本应在财政资源博弈中居于主导地位,但历史形成的弱势猫角、强势鼠角的现实,意味着要想保障前者履行好神圣使命,仍需克服严重的制度性障碍、特别是预算制度的严重缺陷;也需要持续和系统的能力建设。《决定》开具了一些很好的药方,包括“加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能”和建立健全“严格的财务预算、核准和审计制度”。

第三大亮点:将政府间转移支付的改革,作为改革政府间财政体制的突破口。《决定》显然没有采纳关于“财权与权事相匹配”的流行说法,而是采纳了“事权和支出责任相适应”表述,不乏新意。支出责任清晰划分的重要性勿容置疑,《决定》主要是确认业已形成广泛共识的成分,“微调”色彩较多。相比之下,对转移支付改革的论述不仅占据最大篇幅,而且锁定的两项重点改革—压专款、扩一般以及补偿增支政策—给人以意料之外、情理之中的强烈冲击。

与其他财税改革板块相比,《决定》论述预算制度改革的可圈可点之处最多,主要有四:实施全面规范、公开透明的预算制度;审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展;清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项,一般不采取挂钩方式;建立跨年度预算平衡机制。值得特别关注的两大支点分别是:取消挂钩和中期滚动预算—国际上一般称为中期支出框架(MTEF)。两相比较,取消挂钩意义更加非凡。

其他亮点包括明确地将政府财务管理制度、绩效管理制度和“完善(财税)立法”纳入议程。每一个板块都对塑造前述三组财政关系起着独特的支撑作用。政府财务管理制度涵盖政府会计、财务报告、审计、国库现金管理、政府资产与负债管理。《决定》提及了其中的权责发生制(会计)、政府资产负债表、自然资源资产负债表、政府综合财务报告制度、审计制度,也提及了政府债务管理与风险预警机制,但均点到为止;唯独未提及国库现金管理,可谓美中不足。备受关注的《预算法》修订亦未提及。在预算制度板块中,国有资本经营预算和社会保障预算,亦属一笔带过,亮点无多。至于绩效管理制度关注以低成本、高效率和竞争的方式向公众交付令其满意的服务。《决定》在此亦有精辟论述,包括“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买。”

税制改革在清单中份量很重,覆盖稳定税负、资源税、个人税、消费税、增值税、环境税、房地产税和税收优惠。“看点”虽多,但多属微调和对共识的确认,宜归入亮点者大致有三:调整消费税征收范围、环节,“加快房地产税立法并适时推进改革”,以及“逐步提高直接税比重”。在此仅作如下解读:在可预见的未来,唯有大范围的零售环节消费税,才有望成为唯一合适的地方主体税种;但亦有限制:纵观各国,两大间接税—增值税和零售销售税—并行的体制十分罕见,且似与发挥市场配置资源的决定性作用之理念相悖。


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(责编:万鹏、谢磊)
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