第二节 未富先老的制度性成因

四、政府财税政策的影响

研究中国特色的未富先老，绝不能忽视政府财税政策的影响。众所周知，中国在1994年进行了分税制改革，将税收划分为地税与国税，中央与地方“分灶吃饭”。就其实质效应而言，是一种财政集权，目的是为了增强中央财力，防止出现“诸侯经济”。这在强化中央政府财政支配能力的同时，也造成了地方政府财权与事权的不匹配。地方政府，尤其是县乡一级的基层政府，除了日常行政事务外，还兼有社会管理事务和发展地方经济等职能。在税收总额既定的条件下，中央财力的扩张意味着地方财力的相对萎缩。

除2011年出现些许改变外，自20世纪90年代后期以来，中央财政收入便一直超过地方的财政收入水平。这导致的后果是，基层政府的财政压力很大，以致某些贫困地区出现了“吃饭财政”现象。如此一来，基层政府就没有多大财力去改善民生了，使得民生建设长期滞后 。由此也可理解为什么近年的惠民政策大多是由中央政府强力推动的。

从财政支出结构来看，事关民生的支出项目占比偏低。比如2011年的“社会保障和就业”项目支出11143.9亿元，仅占财政总支出水平的10.23%。而在国民总收入结构中，税收占比较大（2011年各项税收收入为89720.3亿元，占国民总收入的19.06%）。税收比重过大无疑会压缩民间财富，造成“国富民穷”的局面，加重养老负担。当然，中国政府近年也推出了系列税改政策，目的是激发经济活力、改善国民财富分配状况。比如，2011年9月1日，新修订的个税法实施，起征点从2000元提高到3500元；2011年11月1日，财政部、国家税务总局宣布上调增值税和营业税起征点，同时对金融机构与小型、微型企业签订的借款合同免征印花税等。至于这些改革措施的实际效应如何，我们拭目以待。

本节，我们主要从城乡分治与劳动力市场分割、生育政策、金融安排滞后以及政府的财税政策等方面探讨了中国未富先老的制度性成因。诚然，现实中影响未富先老的制度因素远不止这些，但上述因素无疑是最主要的。舍此，则不利于加深对问题的把握，更不利于解决方案的制定。