第二节 未富先老的制度性成因

鉴于上文在描述未富先老状况时已牵涉人口和经济因素，本部分主要从制度层面来探讨未富先老的成因。可以预期的是，如果中国的老龄化进程不是由于改革开放期间高速的经济增长和社会发展 ，以及计划生育政策的执行而提前催生的，那么与其他国家相比，则没有什么特殊之处。若是这样，中国只需参照已经出现老龄化的其他国家的经验，通过调整产业结构、提高劳动生产率、健全养老保障制度，即可应对老龄化所带来的各种挑战。然而，问题在于中国的人口转变，是在社会经济发展和计划生育政策的双重作用下，特别是后者效果为其他国家所没有的情况下实现的。因此，中国的未富先老不是一个自然演变过程。

一、城乡分治与劳动力市场分割

1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，确立了一套较完善的户口管理制度，以法律形式严格限制农民进入城市，限制城市间人口流动。由于能有效地把农村人口控制在城市体制之外，城市福利体系就可相应地建立起来。蔡昉（2008）认为，在所有阻碍劳动力流动的因素中，尚未根本改革的户籍制度是最为基本制度约束，是妨碍城乡劳动力市场发育的制度根源和义理所在。至于劳动力市场分割，按工作性质、工作条件及待遇可分为一级劳动力市场和二级劳动力市场。通俗地讲，一级劳动力市场由知识、技术和管理精英构成，而二级劳动力市场的劳动者大多是非熟练工人、低技能者，所从事的多为苦、脏、累、差的工作，收入微薄。分割的成因一般有功能性分割、制度性分割和区域性分割 。造成中国劳动力市场分割的主要是制度性因素，且呈现出多样性特征。

城乡分治与劳动力市场分割是密切关联的。一方面，城乡分治的核心便是为了保护城市就业和福利体系，这必然会导致劳动力市场分割；另一方面，劳动力市场分割则进一步强化了城乡分治。城乡分治、劳动力市场分割的存在不仅阻碍了人力资源的合理配置，也造成了城乡发展的巨大差距。除了上文以数字展现的城乡收入差距外，实际上还有住房、医疗、教育、养老、消费等一系列排他性福利差异，造成现实中存在大量的“半城市化”现象。即农民工进城却不能享受市民待遇，只实现了农村人口与城市中低端就业市场的对接，而未完成包括就业、福利、教育在内的全部衔接 。从这个意义上讲，户口归属真的很重要！这也是户籍改革难以推进的根本所在。因为这种改革的目的就是要形成一体化的劳动力市场和城乡统筹的公共服务体系。对现今中国而言，需做大的利益调整才行。

那么，城乡分治、劳动力市场分割与未富先老到底有什么关系呢？我们只需看分治、分割的负面影响就能明白。这种制度安排一是扭曲了农村的人口结构。在现行制度框架下，农村劳动力进城务工往往形成“候鸟式”迁移，即在城市工作，但根仍在农村。换言之，户籍制度的存在，农民工不得不将自己的子女和父母留在农村，造成农村人口老龄化和留守儿童普遍化，弱化了农村社会经济发展的能力 ，加重了农村的养老负担，进而制约社会主义新农村建设。也许，人们会说农村劳动力如此流动是“成本—收益”考量下的理性选择。但值得注意的是，这种考量是在现行制度框架下的无奈选择，而不是可以举家迁移的自由选择。若能举家迁移、享受城市公共福利，那么农村的养老负担也不会如此之重。其次，城乡分治、劳动力市场分割阻碍了农民工以理直气壮的身份和合理的价格获得住房、社保以及子女教育等公共服务。这无疑增加了农民工家庭的支出水平，使得用以养老的资金甚为匮乏。此外，它也会扭曲劳动力市场信息，不利于优化资源配置。综上可知，城乡分治、劳动力市场分割通过扭曲城乡劳动力构成、加大农民工生活成本和扭曲劳动力市场信息等途径使得未富先老的形势益加严峻。