内容提要：目前正在试编的社会保险基金预算的法律依据存在诸多不规范之处，完善社会保险基金预算及相关法律问题显得尤为迫切。本文在阐述完善社会保险预算法律意义的基础上，对社会保险基金预算法律制度的现状及其存在的问题进行了较全面深入的分析，并借鉴国外社会保险基金预算法律制度的经验，提出了我国完善社会保险基金预算法律制度的政策建议。

2010年我国开始试编社会保险基金预算，社会保险基金预算成为独立于政府公共预算的、将社会保险基金纳入政府预算管理的专门预算。这对于日益增长的社会保险基金安全和依法征收、使用将发挥越来越重要的作用。但是，社会保险基金预算处在试编阶段，社会保险基金预算还存在一些不完善之处，《社会保险基金预算条例》尚未出台，成为制约社会保险基金管理水平提高的制度和法律瓶颈。为了提高社会保险基金预算的规范性和法律约束力，尽快出台社会保险基金预算条例，本文围绕如何完善社会保险基金预算的相关法律问题做一初步探讨，供有关方面参考。

一、 完善社会保险基金预算法律的重要意义

处于试编过程的社会保险基金预算上升到科学、规范的正式实施的社会保险基金预算，一方面需要对现行社会保险基金预算的编制方法、科目、内容进一步修正补充，使之更全面、更科学；另一方面需要处理好社会保险基金基金预算与社会保险法、预算法、社会保险其他法规的关系，发挥社会保险基金预算规范社会保险基金运行、确保基金安全的作用。为此，进一步完善社会保险基金预算具有十分重要的现实意义。

（一）社会保险基金预算与社会保险基金预算法律的联系与区别

社会保险基金预算是政府依法将本级政府组织的社会保险基金收支和下级政府组织的社会保险基金收支汇总编制的收支预算总表，反映一个地方或一个国家某年度社会保险基金收支及结余情况，是国家预算的重要组成部分。而社会保险基金预算法律是编制社会保险基金预算所遵循的法律依据和编制方法、科目、范围、收支指标的依据及所处理的同级政府各部门间、政府间、政府与企业、职工、居民之间的权利、责任和义务关系应遵循的制度规范。社会保险基金预算一旦获得人大及常务委员会的通过，本身就对本级政府组织和安排社会保险收支具有法律约束力。目的是提高社会保险基金预算的科学性与规范性，更好发挥社会保险基金预算核算、监管社会保险基金收支，提高基金安全性和完整性的作用。

（二）完善社会保险基金预算法律的意义

1、完善社会保险基金预算法律法规，实现我国社会保险基金收支有法可依、执法必严、违法必究，提高社会保险基金运行的规范性。试编的社会保险基金预算，不仅试编方法、范围、科目、指标都是暂时的、不确定的，而且有些社会保险基金预算编制的依据也是暂时的和不稳定的。比如目前试编社会保险基金预算的依据是《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》，就是临时性的行政法规，具有指导性而不具法定性。为此，要在试编社会保险基金预算过程中，对编制方法、预算科目、纳入预算的范围、指标的确定，做出不断的改革、调整和完善；根据社会保险基金预算试编中编制方法、科目、范围、指标等存在的问题结合实际情况和社会保险法、预算法对社会保险基金预算提出的要求，加以调整、完善，逐步形成相对规范的社会保险基金预算框架结构，为《社会保险基金预算条例》出台奠定坚实基础，为以后社会保险基金预算的编制、执行、决算提供法律规范，实现对全国社会保险基金预算收支的法律监控，提高社会保险基金预算收支运行的科学性、法律性，指导和规范全国社会保险基金预算的编制与执行。

2、完善社会保险基金预算法律有利于强化财政部门职能、加强对社会保险基金的管理、提高社会保险基金的安全和使用效率。按照马克思的社会总产品扣除理论，社会保障分配是财政分配的重要内容。加强财政部门对社会保障资金收入的组织和征管，合理安排社会保障资金的使用，并对社会保障收支结果承担“兜底”作用，客观上要求财政部门加强对社会保障收支的管理。在社会保障资金中社会保险基金又是主体，而且社会保险基金长期处于预算外管理状态，资金不安全和分散管理影响社会保险资金的正常运行。建立和完善社会保险基金预算，使分散管理的社会保险基金纳入统一、集中的社会保险基金预算，使社会保险基金收支均有法可依，接受人民代表和人大常委会的监督，既强化了政府财政的分配职能和宏观调控职能，也强化了人大代表和人大常委会对社会保险基金的监督，较好的防止社会保险基金的流失和浪费，有效维护了广大社会保险参与者和受益者的切身利益。

3、完善社会保险基金预算制度有利于规范基金管理，增强了计划性和科学性，确保基金正常与可持续运行。随着我国人口老龄化的日益提高，未来我国社会保障资金需求越来越大，构成未来对政府财政最大的风险源。加强对社会保障收支的预测和收支的科学安排，防止社会保障收支出现的缺口冲击政府财政收支的安排和可承受力，必须加强对社会保障资金收支风险的预测和把握。其中社会保险基金收支风险估计首当其冲。社会保险基金预算的建立与完善，就是加强政府对全国社会保险基金收支形势的科学预测和合理安排，有效应对人口老龄化对社会保险基金的需求；同时，提醒各级政府提前做好社会保险基金筹资准备和平衡收支的打算，比如加大社会保险资金的征管力度和动用一般税收与其他筹资手段，弥补社会保险基金的不足。正是社会保险基金预算的计划性与科学性，是各级政府对安排社会保险基金收支中各种增减收支因素早知道、早准备，做到心中有数，及早采取措施平衡社会保险收支，确保社会保险基金收支的正常与可持续运行。完善社会保险基金预算，就是为了提高预算的精准性；完善社会保险基金预算法律，就是为了提高社会保险基金预算编制执行的法律约束力。

4、完善社会保险基金预算有利于健全政府预算体系。尽管正在试编的社会保险基金预算还不是与公共预算并列的社会保障预算，但它是社会保障预算的基础和主体。完善社会保险基金预算及其相关法律，使社会保险基金预算从试编阶段尽快向正式实施阶段过渡，使之成为真正的管理社会保险基金的独立预算。同时，要厘清社会保险基金预算与政府公共预算、国有资本经营预算的相互内在联系，既要弄清社会保险基金收支与公共预算收支及国有资本经营预算收支的相互依存关系，也要弄清社会保险结余资金与公共预算盈余和赤字的相互关系，以及与国有资本经营预算结余的相互关系，使三者构成各司其职、相互关联、彼此支持的有机的政府复式预算体系，共同发挥好复式预算体系总揽分配、宏观调控、监督应由政府财政管理的财政资金的作用，为更好实现政府职能、促进社会经济协调发展保驾护航。同时也是为下一步编制内容更加全面、覆盖所有社会保障项目的社会保障预算打好基础，提高政府财政管理社会保障资金的能力与水平。