四、完善社会保险基金预算法律制度的政策建议
社会保险基金预算试行一年，如何让试行变为正式实施，需要对社会保险预算存在的问题和立法依据问题逐一解决，更好发挥社会保险基金预算监管社会保险基金的作用。为此，我们就如何完善社会保险基金预算法律制度提出一些初步的建议：
(一)完善社会保险基金预算及其法律制度的对策建议
1、加大社会保险基金预算的立法力度，逐步提高其立法层次
我国目前现有的关于社会保险基金预算的法规制度，多是以“条例”、“ 决定”、“暂行规定”、“办法”、“意见”等形式出现的行政规章和规范性文件，立法层次低，权威性不够，而且分布零散混乱，存在立法空白。如我国最新出台的社会保险基金预算试点意见，依然是行政管理思路，特别是根本没有立法机关人大的影子，因而根本不是预算管理思路。所以，应尽快提高社会保险基金预算的立法层次，由地方立法向中央立法、由分散立法向集中立法发展，由国家出台相关的法律、法规，用依法管理取代行政管理，发挥法律规范的强制功能，确保社会保险及社会保障的有效实施，使征缴社会保险费有强有力的法律依据，改变社会保险覆盖面窄、收缴率低、抗风险能力弱、社会保险基金总体支撑能力不足的局面。从近期来看，应尽快制定《社会保险预算条例》，从中长期来讲，应修改《预算法》，增加有关社会保险预算的条款，最终明确社会保障预算在《预算法》中的地位。
2、构建合理的社会保险基金预算法律制度体系
针对我国社会保险基金预算法律法规不完善,各地社会保险基金预算编制不一的现状,需要在立法上构建一个健全、细致、效力层次较高的法律法规体系。具体而言,首先全国人大要尽快修订《预算法》，在预算法中单列社会保险基金预算，作为社会保险基金预算方面的基本法律,确立其法律地位和基本原则；其次，尽快出台《中华人民共和国社会保险法》的实施条例和《社会保险预算条例》，明确规定社会保险基金预算有关内容和编制程序，使社会保险基金预算的编制、执行等有法可依；再次，财政部门和人力资源社会保障部门要加紧制定社会保险预算编制规范等相关配套制度和办法，对社会保险基金预算编制、执行、决算和监督等方面做出专门性规定，增强法律法规的实用性和可操作性。这样,在《预算法》与《社会保险法》统领之下,形成多层次的社会保险基金预算法律法规体系,做到有法可依,实现规范管理。
3、制定和出台《社会保险基金预算条例》
制定和出台《社会保险预算条例》应从以下几个方面进行：一是明确预算年度。与其它政府预算一致，预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。二是扩大预算范围。社会保险基金预算范围应包括企业基本养老保险、机关事业单位养老保险、农村养老保险、新型农村合作医疗保险基金、失业保险、城镇基本医疗保险、工伤保险、生育保险以及国家规定筹集的其他社会保险专项基金，将所有的社会保险资金都在预算收支中得以体现，从而准确、全面的反映社会保险资金收支运转情况，以加强对社会保险资金的全面监督。三是增加人大条款。社会保险基金预算是政府预算的一部分，根据《预算法》的相关规定，必须增加涵义如下的条款：“财政部门牵头的政府职能部门联合编制出预算草案后，报送给人民代表大会讨论和审查，人民代表大会作为国家立法机关，是唯一有权批准政府预算的机构。各级政府在经过人大会议批准后，将本级社会保险基金预算与下级政府报送上来的。社保预算一起汇总，然后上报给本级人大常委会和上级政府备案。”四是践行预算公开。社会保险基金从相当程度来说无异于全体国民的“保命钱”，必须详细规定社会保险基金信息对社会公开披露，完全公开透明的措施，保证基金的健康运行。
除此之外，还应做好以下配套改革：一是提高社会保险统筹层次。目前，全国所有的省级行政区都制定了基本养老保险基金省级统筹的制度，医保统筹地区是以2800多个区县为单位的，其他社会保险也是统筹于市县一级。社会保险本身具有互济功能，在各险种之间、各地区之间，应该相互支持，风险共担，但一直以来统筹存在于市县一级，导致统筹层次过低，无法协调各地区间利益，特别是2010年试编的社会保险基金预算，由统筹级次的地方政府批准，财政部只有建议权而没有决定权，这不符合预算的编制原则。因此，应按社会保险法的规定，尽快提高社会保险统筹级次，基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他几项社会保险基金也逐步实现省级统筹。二是建立信息系统。社会保险实行省级统筹必须要建立省、市、县（区）相配套衔接的信息管理系统，特别是加快“金保工程”建设进度，建立满足省级统筹需要的信息管理平台作为技术支撑。通过信息平台建设，健全基金管理制度，规范业务流程，增强管理手段，提高各级社保经办机构人员的整体素质，使社会保障工作进一步实现制度化、规范化、标准化。三是制定科学的核定预算收支的方法，避免社会保险基金预算试编过程中出现的做低收入、做大支出的问题。准确、合理的社会保险基金收支数据是编制社会保险基金预算的前提和基础，因此社会保险基金收支的核定要充分考虑影响收支的各种因素，如参保人口的多少及其变动情况、缴费的标准，享受社会保险待遇的人口及其待遇标准，物价水平的变动情况等，并合理制定以上各种因素的权重。
4、正确处理社会保险基金预算法律制度与其它相关法律制度的关系
（1）做好社会保险基金预算法律制度与预算管理法律法规的衔接工作。社会保险基金预算是政府为了实现社会保障职能的需要，有计划的筹措和分配资金的工具。从政府预算体系来看，政府预算按复式预算形式编制，包括了公共预算、政府性基金预算、国有资产经营预算和社会保险基金预算等，由此可见，社会保险基金预算与公共预算、国有资产经营预算等都是政府预算的重要组成部分。改革开放以来，我国相继颁布和出台了《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国预算法实施条例》、《中央本级项目支出预算管理办法（试行）》以及各具体部门的预算管理办法如《水利部中央级预算管理办法（试行）》等财政预算法律和规章制度。这些法规已经涉及到社会保险社会保障预算的内容。如1994年颁布的《预算法》提出，“各级政府预算按照复式预算编制”，此后出台的《中华人民共和国预算法实施条例》进一步明确，“复式预算……分为政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算”。1996年，《国务院关于加强预算外资金管理的决定》明确规定，以政府信誉强制建立的社会保障基金，在国家财政建立社会保障预算制度以前，先按预算外资金管理制度进行管理，专款专用，实行“收支两条线管理”。 社会保险基金预算是社会保障预算的重要组成部分，也是建立社会保障预算的基础。因此，在制定和完善社会保险基金预算法律制度时，要与这些财政预算法律和规章制度相衔接，做到不矛盾、不冲突，形成统一协调的财政预算法律和法规体系。如已启动的预算法修改工作应体现社会保障预算特别是社会保险基金预算的有关内容，在预算法中单列社会保险基金预算，并做好各项准备，如从宏观上研究拟定社会保险基金占政府财政支出的比例。
（2）加强社会保险基金预算法律制度与社会保险法律法规的配套建设。改革开放以来，我国社会保险事业得到了长足的发展，与之相适应，我国出台了一系列的社会保险法律法规，如《中华人民共和国社会保险法》、《社会保险基金财务制度》、《社会保险费征缴暂行条例》、《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《失业保险条例》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《工伤保险条例》、《生育保险条例》等，这些法律法规对社会保险基金的征管均有涉及，特别是有些法规制度已经涉及到社会保险基金预算的有关问题，如《中华人民共和国社会保险法》规定：“社会保险基金通过预算实现收支平衡。”“社会保险基金按照统筹层次设立预算。社会保险基金预算按照社会保险项目分别编制。”“社会保险基金预算、决算草案的编制、审核和批准，依照法律和国务院规定执行。”再如《社会保险基金财务制度》规定：“基金预算是指经办机构根据社会保险制度的实施计划和任务编制的、经规定程序审批的年度基金财务收支计划。”并对基金预算的编制、审批、执行和调整等内容进行了具体规定。但是，这些制度规定一方面比较粗，可操作性较差；另一方面这些规定是从加强社会保险基金征管的角度提出的，不是针对社会保险基金预算制度建设提出的。因此，目前的当务之急是完善和出台有关社会保险基金预算的法规制度，如《社会保险预算条例》，使社会保险基金预算的编制工作有章可循。在出台这些法规制度之时，既要充分考虑社会保险基金预算自身的特点和需求，也要兼顾社会保险各项制度的特点和管理需求，使两者的法规制度相互配合、相互支持，充分发挥这些有关法规制度的合力效应，共同为社会保障事业的发展保驾护航。
（3）正确处理社会保险基金预算与部门计划的关系。国务院决定建立社会保险基金预算制度，意味着社会保险基金预算已正式上升为国家预算，必须遵循规定的编制、报批程序，政府审查批准后对财政部门和人力资源社会保障部门都具有强制性和约束力。无论从法律层次、规范程度，还是强制约束力上讲，国家预算绝不是部门计划，其效力远远高于部门计划，部门计划必须服从和服务于国家预算。
5、强化社会保险基金预算法律制度的实施机制
一部科学合理的法规制度是管理工作顺利开展的前提和基础，而一个好的实施机制，才能够确保法规制度高标准、高质量的实施和发挥应有的效果。因此，强化社会保险基金预算法律制度全面正确实施的有效机制，是确保该法律制度正确实施的有效途径。应加强社会保险基金预算法律规范本身的强制性，采取有效措施，用制度、考评等方式方法，建立健全法律法规全面正确实施的约束机制，规范执法行为。一是要健全完善执法考核制度，建立科学的、透明的具有可操作性的程序，对社会保险基金预决算及执行等进行监督；二是要严格执法责任追究制度，对不执行社会保险基金预算法律制度的违法行为，如未经依法程序擅自变更预算的，要依法追究其行政责任、民事责任和刑事责任；三是要不断加强社会保险基金预算法律制度执法机制的创新，逐步规范执法程序，从严实施执法监督，真正做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。
6、优化社会保险基金预算法律制度的运行环境
社会保险基金预算法律制度建设是一项系统工程，这些法律制度的有效运行，需要良好的机制和环境来保障，主要包括立法机制和法律文化的优化等方面。
第一，建立科学的立法机制。在立法程序上，任一法律的制定包括提案、起草、审议、表决和公布等程序，这些都应当是民主的，都要广泛征求市场经济主体的意见，吸收经济、法学等方面专家的意见。在立法经验和方法上，要大胆借鉴和吸收市场经济发达国家的成功经验。凡是现代法律中已有的，反映现代市场经济共同规律的法律概念、法律原则和法律制度以及行之有效的立法经验和判例、学说，都可以从我国国情出发，在比较分析的基础上，大胆借鉴和吸收。此外，要建立完善的立、改、废机制，及时废止与修改与市场经济进程不相适应的法律制度，以与时具进。
第二，建设现代法律文化。任何一种制度要想在实际生活中行之有效，取得预期的结果，就必须同民众的文化观念之间形成一种相互配合和彼此协调的关系。否则，再完善的制度也会在不相适应的文化氛围中发生扭曲和走样。实行社会主义市场经济法律制度，必须高度重视社会主义现代法律文化建设。建立社会主义现代法律文化，就是要建立与社会主义市场经济和民主政治建设相适应的法律文化，就是要在人们中间形成符合社会主义市场经济和民主政治的价值观念、法律思维方式和法律行为模式。一是要培养法治意识，让人们相信法律，相信法律的权威，养成守法的习惯；二是要摒弃专制主义思想、宗法伦理观念、等级特权思想以及人治思想，确立适应市场经济的法律观念；三是要倡导重视法律理性，强调以法律原理、法律原则和法律学说为依据，在更高层次上提高人们理解和运用法律的能力，避免机械地死搬法律条文和断章取义。
（二）进一步完善和细化社会保险基金预算的操作规程
《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》，对社会保险基金预算实际工作中的相关操作进行了原则规定，如社会保险基金预算编制和审批制度、社会保险基金预算执行和调整制度、社会保险基金决算制度以及社会保险基金预算的组织实施等。这些规定为指导社会保险基金预算实际工作提供了基本依据，但是这些规定过于原则，需要进一步完善和细化。
1．完善社会保险基金预算编制和审批制度
在社会保险基金预算编制方面，应严格按照预算编制的基本要求，确保社会保险基金预算编制的完整性、科学性和准确性。一是在编制的范围方面，要体现社会保险基金预算的完整性，将基金所有收支项目都纳入预算管理范围。当前，要将企业职工基本养老保险、失业保险、城镇职工基本医疗保险、工伤保险、生育保险五项保险基金的保险费收入、利息收入、财政补贴收入、其他收入等所有收入项目纳入基金收入预算编制范围；将各项社会保险基金按规定应当支付的待遇支出项目纳入支出预算编制范围。从长远看，积极创造条件，将根据国家法律法规建立的其他社会保险基金尽快纳入社会保险基金预算管理。二是在编制的依据方面，要体现社会保险基金预算的科学性，准确把握社会保险基金发展规律，统筹考虑上年度基金预算执行情况、本年度国民经济和社会发展计划、人力资源社会保障事业发展规划、社会保险政策和财政补助政策等因素，科学编制基金预算草案。三是在编制的方法方面，要体现社会保险基金预算的准确性，保持预算编制规范、预算执行有效。社会保险费收入应根据社会保险参保人数、社会保险缴费率、上年度社会平均工资水平、工资增长等因素，结合社会保险征缴扩面任务合理确定。财政补贴收入应统筹考虑上年度财政补助水平，并剔除不可比因素后加上本年新增补助综合分析填列。编制基金支出预算草案应按照规定的支出范围、项目和标准，并考虑基金支出变化趋势，综合分析人员、政策等影响支出变动因素，编制基金支出预算草案。严格执行各项社会保险待遇规定，确保各项社会保险待遇政策落实，不能随意提高支付标准、扩大支出范围。
在社会保险基金预算审批方面，考虑到社会保险基金主要是由参保单位和个人缴纳的社会保险费形成，具有社会公共基金属性，有别于财政性资金。但同时，为保证社会保险制度平稳运转，国家财政对社会保险，特别在养老保险方面，给予了大量的补助。因此，社会保险基金预算应该单独编报，统筹地区社会保险经办机构编制预算草案，经本级人力资源社会保障部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人力资源社会保障门联合报本级人民政府审批。全国社会保险基金预算草案由人力资源社会保障部汇总编制，财政部审核后，由财政部和人力资源社会保障部联合向国务院报告。纵向方面，以统筹地区为单位，自下而上，层层编制、层层汇总、层层审核、层层上报，不得代编、漏编。横向方面，在部门分工上，财政部门、人力资源社会保障部门及社会保险经办机构、税务机关等都参与此项工作，多家协作、密切配合。社会保险预算编制和审批模式不同于公共财政预算，这样处理，既有利于人力资源社会保障部门及所属社会保险经办机构加强对社会保险基金的管理和核算，又有利于财政部门加强对社会保险基金的监督。
2．细化社会保险基金预算执行和调整制度
在预算执行环节，社会保险基金预算的执行包括收入预算的执行和支出预算的执行。社保经办机构应严格按照批准的预算和规定的程序执行，要求预算执行必须严格遵循现行的基金财务会计制度，充分考虑社保基金收支的特殊性。在收入方面，经办机构对基金征缴收入、利息收入、其他收入等应做到应收尽收，并严格按照现行会计制度进行会计核算，对预算超收部分不得人为挂账、转入下年或不入账，对预算不足部分不得虚列收入；对预算内的财政补贴收入、调剂金收入应积极协调相关部门按进度及时入账，以确保社保待遇的发放。在支出方面，对社保基金支出应严格按照规定范围内实际发生的各项社保待遇进行支付，并确保各项社保待遇按时足额发放，不得虚列支出，不得拖欠待遇支付。
对于社会保险基金预算的调整，《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》规定，社会保险基金预算不得随意调整，但在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入，应当编制社会保险基金预算调整方案。这就需要在实际操作中，明确只有因发生重特大事件超预算支付待遇等情况时，才能调整预算，并需要经过层层审核和批准。
3．完善社会保险基金决算制度
社会保险基金预算是否贯彻实施还应看预算的执行结果。因此，编制社会保险基金决算的意义非常重大。社会保险基金决算是社会保险基金预算执行情况的总结，是实施社会保险预算制度的重要环节。通过编制社会保险基金决算，可以全面完整地反映社会保险基金的年度收支状况，有利于考核国家有关方针政策的贯彻执行情况；有利于分析和检查预算的执行情况，发现预算管理和财务管理工作中存在的问题，进而采取有效措施改进和加强预算管理，为决策提供可靠依据。从社会保险基金决算的内容来看，社会保险基金决算由社会保险基金决算报表和财务状况说明书组成。社会保险基金决算报表包括资产负债表、收支情况表和有关附表。财务状况说明书是年度社会保险基金运行状况的文字报告，其主要内容应包括社会保险制度的实施情况、社会保险基金的收支及结存状况分析、财务管理的成绩及存在问题、改进工作的意见和建议等。从社会保险基金决算的编报要求来看，年度结束时，社会保险经办机构要按照会计制度的规定清结、核对账目，认真总结社会保险基金的管理和使用情况，按照规定的表式、时间和要求编制年度社会保险基金决算，做到数字真实、计算准确、手续完备、内容完整、报送及时。决算经人力资源社会保障部门审核汇总，财政部门审核后，由财政和人力资源社会保障部门联合报本级人民政府审批。
4．健全社会保险基金预算监管制度
理论上，预算一经批准，各有关方面要保证其顺利执行。但在具体管理实践中，各种因素变化将会影响预算的执行，因此，在实际工作中管理者应不断对预算的执行情况进行监管。在预算执行过程中，要做好以下几项工作：一是社会保险经办机构要定期对预算的执行情况进行分析、检查，主要内容包括：基金是否按政策规定筹集，基金支付是否按批准的预算和规定执行。二是社会保险经办机构要定期向人力资源社会保障部门和财政部门报告基金预算执行情况，财政部门也要逐级上报预算执行情况。三是财政和人力资源社会保障部门要对基金收支执行情况进行监督检查，发现问题及时研究对策和措施，并向同级人民政府报告，保证基金的收支平衡及安全完整。三是细化各项监督制度和运行机制，提高社会保险基金预算监管透明度。应对各类监督主体职责和基本监督程序作原则规定，明确监督途径和方式，为各类监督主体提供监督法律依据，并为制定更加细化和可操作的配套制度措施提供空间。同时，应突出对重点监督内容和重要监督环节的规范，加强监督力度，形成事前、事中和事后监督并举。此外还应注重监督过程的公开透明，监督制度、渠道、处理结果等应及时向社会公布，建立信息化动态监督机制，积极推进监督关口前移和日常监督检查与预算管理制度相结合的监督模式。四是增强社会保险基金预算监管强制性和处罚力度。应建立社会保险基金预算违法行为举报、稽查、处罚等监管制度和运行机制，并定期向社会公布，强化社会监督作用，对社会保险基金预算过程中的违法行为，要进一步加大处罚力度，严格追究相关人员的责任。
财政部科研所《完善社会保险预算法律问题研究》课题组
课题指导：苏 明
课题负责：杨良初
课题组成员：韩凤芹、李成威、王 敏、李 婕
图：完善和细化社会保险基金预算操作规程相关要求
