三、国外社会保险基金预算法律制度比较分析

（一）相关国家社会保险基金预算法律制度比较

1.美国

美国社会保障预算编制受到《1921年预算与会计法》、《预算与截留控制法》、《混合预算调节法》等20多部法律和修正案的限制。美国的社会保障体系由社会保险、社会福利、社会救助三个部分组成。美国的社会保障预算经历了三个阶段：1937 -1968年是独立预算；1969 -1982年是纳入联邦预算的统一预算；1983年以后社会保险基金又从联邦预算中划出，变为预算外资金。社会保险基金脱离联邦预算的主要原因是为了防止当时不断膨胀的联邦预算赤字影响社会保险基金的长期收支平衡。

根据不同的资金来源、用途，美国联邦政府社会保障基金的预算管理分为两个部分，即：一般公共税收安排的支出和社会保障税专项用于社会保险的支出。具体如下：

（1） 由一般性税收收入安排支出的社会福利补助支出直接纳入政府经常性预算。在每个预算年度之前，各项社会福利补助项目的主管部门如社会保障署、卫生与人力资源事务部等都要根据有关法律要求，编制所管社会福利补助的预算草案，上报总统预算办公室。总统预算办公室在充分征求财政部等有关部门意见的基础上提出联邦政府总的收支预算草案，提交国会讨论。财政部根据国会通过的预算拨款，属于现金补助的，财政部按各项目主管部门确定的支付对象和标准直接将款项划拨到受益人的银行账户；属于非现金补助或服务的，财政部则将款项目拨付给有关社会保障部门由其发放。

（2） 通过征缴社会保障税而形成的社会保险基金由财政部在经常性预算之外实行独立的预算管理，其基本管理程序是：财政部所属的国内税务局按国会批准的预算和规定的税率征收社会保障税，并缴入国库；财政部根据当年预算立即将社会保障税收入按规定的收缴比例从国库转入财政部社会保障信托基金委员会开设的老年遗属保险信托基金、伤残保险信托基金和医疗保险信托基金等；财政部根据社会保障署提出的支付清单，按时将各项应支付的社会保障基金定期转入国库，并按社会保障署和卫生人力资源事务部等有关业务部门确定的受益额度向指定的受益人拨付各项保险津贴。

2.日本

日本社会保障制度的四大体系，均有与之相对应的法律法规，如社会保险体系有《健康保险法》、《厚生年金法》、《社会保险审议官和社会保险审查会法》等共28项法律法规与之对应；社会救济及社会福利体系有《生活保护法》等共十七项法。日本实行复式预算制度，中央预算分为“一般会计预算”、“特别会计预算”和“政府关联机构预算”三大类。日本社会保障预算以特别会计预算为主，一般会计预算为辅。日本政府一般会计预算收入中没有关于社会保障的收入项目，仅在一般会计预算支出设立社会保障关系费支出一项，具体核算生活保护、社会福利、保健卫生、失业对策全部支出和国家承担的社会保险费或对社会保险基金补助支出。日本特别会计预算涉及社会保障项目，全部是社会保险基金，包括5个特别会计账户：厚生年金、船员保险、国民年金、国立医院（医疗保险）、劳动保险（失业和工伤保险）。归纳起来看，日本社会保障基金预算的特点主要有三个方面：

（1）坚持综合预算编制的完整性。日本普遍重视预算编制范围的完整性，要求政府预算所列示的各项收入和支出必须覆盖政府收支的全部，不允许有游离于预算体制外的资金活动，将政府公共支出预算、社会保障预算和其他预算纳入综合预算的编制范围。

（2）强调社会保障预算的相对独立性。日本注重强调社会保障预算的相对独立性，采取以特别预算为主体，一般预算为辅的社会保障预算管理模式。将社会保险基金与其他社会保障项目独立纳入特别预算编制范围，社会救助、社会福利等社会保障项目则纳入一般预算编制范围。一般预算只反映社会保障支出，不反映收入情况，在特别预算中反映社会保障收支，同时对社会保险基金做出短期和长期预测。这样，既保持社会保障预算相对独立性，又反映了社会保障预算与一般预算的联系。

（3）注重社会保障预算编制的法制化。社会保障支出具有强制性，因此，社会保障预算更应有极强的严肃性。日本社会保障预算编制受到诸如《老年福利法》、《残疾人福利法》、《生活保护法》等法律限制，社会保障预算的每次变动都有相应的法案配套保障。

3.英国

在这些英国、瑞典等福利国家中，国家预算只分为经常预算和资本预算，社会保障资金全部纳入经常预算内，同政府其他收支混为一体，国家全面担负起社会保障事业的财政责任，在这种预算形式下，并不存在独立的社会保障预算。英国社会保障体系由五个部分组成，即社会保险、国民保健、个人社会福利、住房补助和免费教育，其资金来源主要是社会保障缴款，社会保障缴款同政府的其他税收一样列入政府经常预算。归纳起来，英国的社会保障基金预算具有如下特点：

（1）各项社会保障收支全部列入国家预算进行管理。在英国，以政府的名义征集的各种税费都是上缴国库由财政部统一分配的，并在统一的公共财政预算中全面反映其收支状况。社会保障收支也不例外，并无独立的社会保障预算，但各项社会保障收支内含于经常预算中，与资本预算没有关系。就国民保险费而言，其对应的支出项目是以缴费为基准的各项福利津贴及其管理费（必须专款专用，不得用于其他方面的开支），其收支要全部纳入政府公共预算并单独反映，当该项费用收不抵支时，政府应从一般性税收收入中调剂解决（实际执行中近几年财政每年都要弥补其赤字）。其他不以缴费为基础的各种福利津贴及其管理费和医疗保健服务支出直接来源于一般性税收收入，在预算支出中都是单独反映的。

（2）社会保障机构的经费支出方面。社会保障机构的各项管理费支出，既有来自于国民保险费收入的，又有来自于一般性税收收入的，其核定办法与其他政府机构经费核定办法完全是一样的。人员经费由财政部按公务员有关待遇标准予以核定，而公用经费则在严格控制的基础上予以核定。

（3）预算编制主体及报送程序方面。由于英国的预算基本上是部门预算，而社会保障又分属于社会保障部、卫生部以及教育和就业部等三个部门的职责，因此，财政部在社会保障收支的预算管理活动中要与以上三个部门打交道，按照其各自的职责范围分别确定其每个财政年度的收支。每个财政年度，这三个部门都要在与财政部共同讨论和商量的基础上编制其下年度的部门预算，申述其收支变化因素，并将预算报告同时报送内阁会议和财政部，政府精算署也同时报送其关于国民保险费的精算报告。财政部在收到各部门的预算报告后，在认真调查研究和综合平衡的基础上编制统一的财政预算报告，并上报内阁会议，由内阁会议讨论通过后以正式报告上报议会，由议会通过后即付诸实施。

4.瑞典和芬兰

一揽子社会保障预算是将社会保障基金的某一部分收支安排在政府公共预算内，另一部分收支安排在政府公共预算外，通过“预算内”和“预算外”基金安排全面反映社会保障收支状况的一种预算制度模式。这种模式的优点在于：一是社会保障资金的各项收支状况都得到了比较全面地反映；二是政府在全面协调社会保障资金的同时，其负担低于政府公共预算制度，高于专项基金预算制度。就政府对社会保障制度的责任而言，介于基金预算与政府公共预算之间。这种模式的缺点在于：社会保障收支的不同项目被放入不同的财政账户，社会保障收支的总量指标难以准确、及时掌握。瑞典就是采用的这种模式，它只有基本养老金和工伤保险是纳入中央政府的公共预算的；芬兰也采用这种一揽子社会保障预算模式，社会保险基金只有一部分是由公共部门管理的，儿童福利、军人养老金以及绝大部分的失业救济由国家公共预算拨款，而国家退休基金属预算外资金，主要来自基金本身的收入或贷款。

5.智利

智利的社会保险制度可以追溯到20世纪初，早在1918年，智利就建立了第一个为白领工人和蓝领工人提供退休金的养老金制度。就退休金制度的资金来源而言，由雇员、雇主和国家供款的蓝领工人基金，由雇员和雇主供款的公务员和白领工人基金。到1964年，这两种基本的财务制度被演化成50种子财务制度，导致社会保险制度财务结构混乱和财政赤字。20世纪80年代初，智利进行了举世瞩目的社会保险制度结构性改革。在养老保险金预算制度领域，建立起全新的以个人账户积累为基础，以私营化管理为基本特征，强调自我积累、自我保障、经营性原则的养老保险运营机制。智利的改革被称之为“智利模式”，并在拉美国家得以推广。改革的主要内容是创造单一资金来源的、私人管理的退休金制度，被称之为退休金制度私有化。新的退休金制度通过立法取消了雇主供款，改变了原有的资金来源结构，同时将原来的普通基金转化为个人基金。资金来源的专业化和个人基金账户的建立，使得智利新的退休金制度成为强制性个人保险制度。根据规定，养老保险费完全由个人缴纳，交费标准为每月纳税工资的10%。不能横向调剂，雇主不缴费。缴费达到规定条件后，可以领取养老金。考虑到发展地方资本市场和改善社会保险基金管理的需要，将社会保险基金管理职能交给私人部门。为此，建立了21家养老基金管理公司，依法管理13个私人退休金计划.负责运营养老金投资管理，投资领域主要集中于购买政府债券、金触机构及公司债券、兑换成股票的公司债券等。若养老金基金管理公司投资失败，收益波动准备和现金准备金均不能保证最低收益时，政府财政予以弥补。这些专业化的养老基金管理公司，虽然需要政府批准才能从事该项业务，但其日常经营管理活动，则完全按照市场规则进行。这种养老基金的私营化管理，是智利养老保险制度改革的一大创举，也是智利模式区别于其他模式的最重要特点。

除养老保险基金制度改革之外，智利还建立了疾病与生育保险、工伤保险、失业保险和家庭补助制度。其中，疾病与生育保险基金的管理机构为国家卫生部和国民健康服务部门，公共部门的受保人支付标准是工资收入的5.74%，政府实行部分补助，雇主不承担费用；私营部门的雇员缴费标准为工资的7%，政府和雇主不承担任何责任，卫生部进行总监督，国民健康服务部门管理工资和薪金雇员的疾病补助和医疗设备。工伤保险基金的管理机构分为三种部分：一是劳工和社会福利部；二是社会保险服务部门、薪金雇员保险福利基金会以及其他社会保险基金会，还有雇主组织的三个非营利性互助保险团体；三是国民健康服务部。由劳工和社会福利部进行总监督；社会保险服务部门、薪金雇员保险福利基金会以及其他社会保险基金会，还有雇主组织的三个非营利性互助保险团体管理保险费和现金补助；由国民健康服务部提供医疗补助。失业保险和家庭补助由劳工和社会福利部进行总监督，通过社会保险统一化协会和家庭经济补偿基金机构执行项目。

（二）经验和启示

通过对上述国家社会保险基金预算法律制度的比较分析，我们可以得到以下几点启示：

1、各国社会保障预算的编制与执行都是以社会保障相关法律为依据。美国社会保障预算编制受到《1921年预算与会计法》、《预算与截留控制法》、《混合预算调节法》等20多部法律和修正案的限制。日本社会保障预算以特别会计预算为主，特别会计预算编制必须遵守涉及社会保险体系的法律有《健康保险法》、《厚生年金法》、《社会保险审议官和社会保险审查会法》等共28项法律法规，涉及社会救济及社会福利体系有《生活保护法》等共十七项法。英国社会保障资金全部纳入经常预算内，因此要遵守《财政法》、《预算法》和社会保障有关法律的要求。

2. 建立社会保险基金预算有利于增强政府宏观调控能力

随着社会保障体系建设的不断推进，社会保障资金特别是社会保险基金的收支流量越来越大，并形成规模庞大的结余。社会保险基金作为一种递延性的消费基金，对全社会的消费与积累关系、社会供求总量平衡关系影响较大，客观上要求政府采取一定的手段进行管理和控制。建立社会保障预算，有利于政府从国民经济运行的全局出发对社会保障筹资和管理机制进行更加科学的规划，以最有效率、对宏观经济运行和经济激励机制影响最小的方式推进社会保障制度建设，在社会和经济承受能力与各项政府收支活动的资金需求之间实现最优平衡。

3. 实现社会保障基金预算与公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算的有机衔接

从日本社会保障预算模式看，社会保障预算既保持相对的独立，又与一般公共财政预算保持紧密的联系。从我国社会保障体制看，社会保障资金有别于一般性财政资金，应严格规范社会保障收支内容、标准和范围，专款专用，保持其完整和独立。同时，社会保障预算作为国家预算的重要组成部分，在制度设计上，应保持与公共财政预算、国有资本经营预算、政府性基金预算的相互衔接。目前，我国社会保障支出压力较大，从保证国家预算体系的整体性和总体平衡性的需要出发，应将国有资本经营预算收入作为社会保障的一项重要资金来源，弥补社会保障预算缺口。

4. 加强社会保障基金预算的风险预测功能

受人口年龄结构、经济发展水平等因素影响，社会保障支出与公共财政一般的经常性支出呈现出不同的发展规律。通过社会保障预算，可以对社会保障制度中长期收支状况进行分析预测，从而及时调整和完善有关制度、建立储备基金，以应对人口老龄化的挑战，避免社会保障基金的短期收支盈余对政府一般公共预算管理产生不合理的扩张效应。

5. 采用分离制衡式的基金管理模式，构建内外结合、相互制衡的监督管理体系

社会保障基金从征缴、投资到发放的每个环节及每个层次都存在着委托代理关系，而委托代理关系的实质是一种经济利益上的契约关系，其中存在的基本问题又是代理人问题，即由于代理人与委托人行为目标不一致，加上存在不确定性和信息不对称，代理人有可能偏离委托人的目标，这样就有可能出现代理人损害委托人利益的现象，因此,对基金运行实行有效监管是必要的。按照分离制衡式社会保障基金管理模式的安排，社会保障基金的监督机构有财政部门、社保部门、社会保障基金监管委员会和外部监督机构。首先，社会保障基金管理委员会有权选择自己认为合适的基金投资管理机构，并且有权要求基金投资管理机构向基金所有者定期提供基金经营状况报告和投资指南，对基金投资管理机构受托的基金账户进行定期和不定期的审计。其次，财政部门和社会保障部门有权通过审查账目及报告、实地考察、特别审计、进行调查、组织审计等方式监管基金投资管理机构的经营状况和基金投资管理机构是否有渎职或违反有关法律规定，通过对监管规则的建议与审批权监管基金监管委员会的工作职能的履行情况，依法监督监管委员会成员的“代表性”，有权提议改选不称职成员。最后，中介机构作为外部监督机构对所有相关机构和社会保障基金运行的全过程进行监督。因此，上述这种相互制衡的基金管理模式将各机构权力、职能置于监督之下，使任何机构既能独立地行使自身职能，又无绝对地不受约束的权力，从而构建了一种内外结合、相互制衡的监督管理体系，有效地制约各层次社保基金管理的代理人的行为，降低其代理成本。

6. 建立健全多层次统筹基金管理体制。

首先，完善社会保障基金的管理目标责任制，提高保值增值能力。其次，建立省级统筹基金投资管理机构，负责管理统筹基金的保值增值。资金来源包括参保单位和职工缴纳的保险费、省管国有股分红、国有土地使用权转让提成。地方以短期投资为主，社保基金则以长期投资为主。再次，要加强养老保险基金的日常征收和支付管理，加强征缴监管。