二、社会保险基金预算法律制度的现状及其存在的问题

（一）社会保险基金预算制度现状

从1993年11月，十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》首次提出了建立社会保障预算开始，我国社会保障预算制度的建立与社会主义市场经济体制的建立相适应，经历了从无到有，从不完善到逐渐规范的过程。在管理上实现了从预算外的收支两条线管理到目前独立社会保险基金预算制度的建立这一转变。

表一：社会保障基金预算的演变过程

时间 相关制度政策 政策内容

1993年 十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》 首次提出了社会保障预算的概念

1994年 《预算法实施条例》 “各级政府预算按照复式预算编制”， “复式预算……分为政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算”。

1996年 《国务院关于加强预算外资金管理的决定》 以政府信誉强制建立的社会保障基金在国家财政建立社会保障预算制度以前，先按预算外资金管理制度进行管理，专款专用，实行“收支两条线管理”。

2007年 全国人大预算审查报告 提出“要将基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育等社会保险基金纳入预算管理，研究编制社会保障预算”；

2008年 全国人大预算审查报告 提出要“进一步研究建立社会保障预算制度”

2009年 全国人大预算审查报告 2010年试编社会保险基金预算

2009年 《国务院批转发展改革委关于深化经济体制改革工作意见的通知》 要“加快推进财税体制改革，建立有利于科学发展的财税体制，深化预算制度改革，研究起草国有资本经营预算条例，试行社会保险基金预算制度，实现政府公共预算、国有资本经营预算、政府性基金预算和社会保障预算有机衔接”。

2010年 《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》 全国范围内建立社会保险基金预算制度

2010年出台的《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》是我国社会保障基金管理发展的最新进展，《意见》明确从2010年起在全国范围内建立社会保险基金预算制度，这是自社会保险基金实行收支两条线管理以来的又一次飞跃，标志着社会保险基金管理进入了一个新时代。《意见》对我国社会保险基金预算的指导思想和原则、社会保险基金预算编制范围、社会保险基金预算编制方法、社会保险基金预算编制和审批、社会保险基金预算执行和调整、社会保险基金决算和社会保险基金预算的组织实施等进行了原则性规定。从法律制度角度看，《意见》对社会保险基金预算中的一些基本的法律关系进行了规范，例如对预算的编制和审批程序、预算的执行和调整程序、基金决算以及预算的组织实施等法律程序进行了明确。但《意见》毕竟是对社会保险基金预算的框架性规定，涉及的相关法律规定还不十分具体，只是处于试行阶段，很多属于框架性、原则性规定，考虑到我国目前的社会保险制度执行现状，操作上有一定的难度。

（二）当前社会保险基金预算法律中存在的困难和问题

1、社会保险基金预算及相关法律体系不健全，立法滞后、层次不高。

从立法体系看，我国的社会保障虽然在概念上已基本形成涵盖社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置、社区等五项内容的社会保障体系，但以社会保险法、社会福利法、社会救助法等为框架的社会保障法律体系至今还未得以确立。目前试编社会保险基金预算的法律依据是《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》，就是属于临时性行政法规，具有指导性，不具强制性。早在1994年我国就将《社会保险法》列入全国人大立法规划中，最近正式出台。但《社会救助法》与《社会福利法》尚未列入立法议程，社会保障立法滞后必然带来社会保障资金管理的立法滞后，使得对社会保障资金的管理一定程度上存在法律约束力不强的问题。

从立法层次看，社会法是我国市场经济法律体系中的一个独立的法律部门，社会保障法律是其中重要内容。社会保障的立法直接关系到我国市场经济的完善和全体社会成员的切身利益，社会保障的基本法应该同其他部门法如民法、刑法、劳动法等处于相同的地位，其效力应该仅仅低于宪法。因而在立法层次上应该由全国人民代表大会或常务委员会制定。但现实是我国目前只有一部全国人大立法通过的《社会保险法》，其他大多是国务院行政法规、各部委的行政规范性文件(条例、意见、办法、规定、通知等)担当主角。而且我国当前已经出台的大多数是社会保险方面的法规文件,在没有出台《社会保险法》之前，法规的效力等级不高,各种社会保险行政法规之间缺乏协调统一、甚至相互抵触。现行《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》、《失业保险条例》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《工伤保险条例》、原劳社部《生育保险暂行规定》都是在《社会保险法》出台前制定和实施的，《试行社会保险基金预算的意见》也未遵照《社会保险法》的相关规定，难免产生相互矛盾和抵触的地方，比如《社会保险法》规定基本养老保险包括企业职工基本养老保险、公务员和参照公务员管理的工作人员养老保险、城镇居民社会养老保险制度、新型农村社会养老保险等内容，而《意见》仅包括城镇职工基本养老保险。同样《社会保险法》规定的基本医疗保险包括城镇企业职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、农村新型合作医疗，而《意见》只包括城镇企业职工基本医疗保险。显然，《社会保险法》还未对试行的社会保险基金预算编制和执行缺乏应有的法律约束力；法与法规之间缺乏照应和关联，立法层次不高，法律体系不健全，必然使得社会保险基金管理法律效力大打折扣。提高立法层次，遵循社会保险法的规定，成为完善社会保险预算法律亟待解决的问题。

2、试行的社会保险基金预算覆盖范围小，与现行社会保险制度改革不相适应。

目前试行的社会保险基金预算覆盖范围仅限于城镇企业职工社会保险的五大险种，连各级财政对社会保险的财政补助都未反映其中，而城镇居民医疗保险收支也未包括，更谈不上反映已经推开的农村新型合作医疗收支和正在试点的农村新型养老保险收支情况。显然，目前试行的社会保险基金预算，覆盖范围小、项目不全，不能反映当前社会保险制度改革的真实情况。我国的社会保险制度覆盖面从就业人员扩大到非就业人员，从城镇居民扩展到农村居民，越来越多的城乡居民被纳入社会保险制度覆盖范围，体现了社会保险制度“广覆盖”的精神，下一步的主要工作是普及到每一个应覆盖的参保对象。2009年，参加城镇企业职工基本养老、基本医疗、失业、工伤和生育保险的人数分别为2.35亿人、4亿人、1.27 亿人、1.49亿人和1.09亿人。即使如此，与需要参保人数相比还有很大的差距。在未参保人数中，农民、城镇无保障居民和未参保集体企业退休职工占比最大。说明我国社会保险覆盖面比较小,覆盖范围不统一的问题仍然突出。此外，不同的险种在不同的所有制经济形式中的覆盖面也有一定的差异,比如,很多的非公有制经济从业人员和灵活就业人员没有被纳入社会保险覆盖范围内。如从制度设计上看,工伤保险已经覆盖了所有有劳动关系的劳动者，但大量的没有稳定劳动关系或没有劳动关系的灵活就业人员、自由职业者的工伤问题日益突出,逐步上升。比如家庭保姆,出现工伤后无法得到保障,社会反映强烈。而社会保险基金预算覆盖范围小的情况下，社会保险基金预算的编制也只能是一种相对不完整的预算。

3、社会保险统筹层次低直接降低了社会保险基金预算的科学性规范性。

目前城镇企业职工基本养老保险、基本医疗保险、失业保险等主要社会保险品种的统筹层次低，社保基金按统筹地区进行管理，社会保险基金处于分散监管状态，这很容易导致地方利益至上的情况，造成非法挪用、挤占保险金的违法或犯罪行为。而且从管理上看，城镇企业基本养老保险是省级统筹或地市统筹,基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险大多是地市与县级统筹，造成社会保险基金不能转移、不能续接,收支不实、负担不均等问题，在一定程度上强化了地方利益，给社会保险基金预算管理带来诸多不便。（1）社会保险统筹层次低导致社会保险基金预算编制决定权、控制权下移，上级政府和财政只有建议权，影响社会保险预算的执行效率。（2）做小社会保险收入预算、做大社会保险支出预算，达到地方多拿超收奖、多从上级财政争取补贴的目的，使预算控制名存实亡。这种统筹层次现状直接降低了社会保险基金预算的科学性和规范性，社会保险基金预算“一竿子插到底”的预期目标就难以实现。

4、社会保险的法律实施机制较为薄弱，难以确保社会保险收支预算任务的完成。

社会保险的法律实施机制是社会保险基金预算得以推行实施的重要基础，但目前社会保险的法律实施机制较为薄弱，合法的筹资机制、稳定的保障机制、严格的管理机制、有效的运行机制、有力的监督机制都不够健全。以社会保险基金监督机制为例，其问题主要表现在：社会保险监督机构没有与管理机构严格划分开来,缺乏对欠缴社会保险费的行为和拖欠离退休人员、失业人员保险金行为的法律制裁措施;从监督管理机构来看，按现行的管理体制,劳动和社会保障部对地方劳动保障部门只是业务指导,对地方政府违规动用社保基金的行为,更难实施有效的监督。此外，社会保险实施的法律强制力不足。近年来国务院颁布的有关社会保障条例中，虽然已经扩大了覆盖面(要求私营企业、个体经济、三资企业参加失业保险、工伤保险等)，但实践中这些企业的执行力较差。如工伤保险是国家强制的保障制度,但从《工伤保险条例》的规定看,强制性没能体现。《条例》第60条规定:“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的,由劳动保障部门责令改正,未参加工伤保险期间用人单位发生工伤的,由该人单位按照本条例规定的工伤待遇项目和标准支付费用。”这种没有处罚的规定在实际中难以强制。仍有部分企业拒不参保。结果是出现工伤事故后,企业拒不支付工伤职工待遇,导致工伤职工为讨要工伤待遇与企业打官司,严重影响了工伤职工的权益。据统计,全国每年发生的近6000起行政复议、3000起行政诉讼案件中, 70%以上是企业未参保,工伤职工追讨待遇的案件。

5、与现行的国家预算管理法规、社会保险法律法规之间的关系有待明确。

《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》明确社会保险基金预算是根据国家社会保险和预算管理法律法规建立的，但社会保险基金预算法律制度与国家社会保险和预算管理法律法规制度之间的关系如何协调，并没有明确。

一是需要进一步明确社会保险基金预算法律制度与国家社会保险法律法规制度之间的关系。社会保险基金预算涉及的相关险种基金包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金以及根据国家法律法规建立的其他社会保险基金。国家法律法规对相关的险种和基金都有一定的规定，包括国家发布的《关于统一城镇企业职工养老保险制度的决定》、《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》、《失业保险条例》、《工伤保险条例》、《企业职工生育保险试行办法》以及各部门发布的相关法规等，有几十部之多。社会保险基金预算法律制度与这些社会保险方面的法律法规制度如何衔接和协调需要进一步加以研究。比如，社会保险收入预算所规定的收入计算方法和指标如何与社会保险相关法律法规对社会保险缴费方法与指标的规定相衔接；同样社会保险支出预算所规定的支出计算方法与指标如何与社会保险相关法律法规规定的支出对象和支出标准相一致。如果两者有矛盾，应先遵循哪些法律法规的规定，比如财政部出台的《社会保险基金预算编制手册》规定养老金支出按平均离退休人数与人均年养老金乘积计算，而《社会保险法》规定按个人累计缴费年限、缴费工资、当地职工平均工资、个人账户金额、城镇人口平均预期寿命计算，显然前者计算过于简单，两者不一致将使社会保险预算的权威性、科学性受到削弱。

二是需进一步明确社会保险基金预算法律制度与国家预算管理法律法规之间的关系。我国《预算法》规定，“各级政府预算按照复式预算编制”，此后出台的《中华人民共和国预算法实施条例》进一步明确，“复式预算……分为政府公共预算、国有资本经营预算、社会保障预算和其他预算”。当前，我国《预算法》修改正在酝酿过程中，而2007年9月国务院发布《关于试行国有资本经营预算的意见》，标志中国开始正式建立国有资本经营预算制度。考虑到目前编制社会保障预算的条件不成熟，考虑先行试编社会保险基金预算，在条件成熟时再编制社会保障预算。在上述背景下，如何处理社会保险基金预算与其他预算之间的关系，以及如何确立社会保险基金预算法律与国家预算管理法律法规之间的关系是需要进一步研究的重要问题。《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》提出，在预算体系中,社会保险基金预算单独编报,与公共财政预算和国有资本经营预算相对独立、有机衔接。社会保险基金不能用于平衡公共财政预算,公共财政预算可补助社会保险基金，国有资本经营预算如何补偿社会保险基金预算，社会保险结余资金如何参与国有资本经营投资，都应该在《预算法》、《国有资本经营预算条例》、《社会保险基金预算条例》中做出更明确的规定。

6、社会保险基金预算编制与执行涉及的法律主体关系、职责、程序有待进一步明确

首先，社会保险基金预算中涉及的相关主体关系涉及多个层次，具体来说可以概括为以下两个方面：一是横向关系，即社会保险基金预算中涉及的同级政府和部门之间的关系。包括各级人民代表大会、人民政府、人力资源社会保障部门、财政部门、社会保险经办机构、税务机关等部门之间的关系。《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》虽然对上述主体的法律地位和责任进行了规定，但是过于原则和笼统，按照《预算法》的要求，财政部门才是预算编制主体，而社会保险预算的编制主体是人保部门，财政仅承担审核责任，由于社保资金最终责任在财政，社会保险预算的编制主体是人保部门，似乎社会保险预算风险被人为地加给财政，显然存在人保部门利益最大化的隐患。至少应该财政、人保共同编制，人保部门主要承担执行主体和责任。二是纵向关系，即社会保险基金预算中涉及的上下级政府和部门之间的关系。《国务院关于试行社会保险基金预算的意见》规定，社会保险基金预算按统筹地区编制执行，但统筹地区财政和人力资源社会保障部门将社会保险基金预算草案报本级人民政府审批后,报上一级财政和人力资源社会保障部门。说明《意见》基本明确了社会保险基金预算编制和审批过程中的上下级政府和部门之间的关系，但是没有明确中央政府和财政在社会保险预算编制中某些决定权和对地方社会保险预算的审批权，以至于发现地方社会保险预算存在做大支出、做小收入的现象也无权纠正，容易造成社会保险预算执行与编制的脱节和走样，不利于提高社会保险预算的严肃性和法律性。其次，应明确社会保险基金预算实际工作中的操作规程。一是细化社会保险基金预算的编制和审批程序。《意见》虽然对社会保险预算的编制责任作出了规定，但是对编制的内容和程序缺乏明确规定，比如是否遵循公共预算一样的“两上两下”程序，中央本级预算和地方预算的编制程序与内容有哪些不同，中央财政与地方财政如何参与编制与审批预算没有明确规定。对地方社会保险预算收支测算的方法和基础数据的来源真实性没有明确规定。二是细化社会保险基金预算执行和调整程序。《意见》规定，社会保险基金预算不得随意调整。在执行中因特殊情况需要增加支出或减少收入,应当编制社会保险基金预算调整方案。对调整方案依据、条件、流程、控制等内容没有作出规定，会损害预算本身的严肃性和法律性。三是细化社会保险基金决算内容。包括社会保险基金决算的编制程序，决算的审批程序，决算结果的运用等内容过于笼统、简单。