新型农村养老保险制度改革从2009年在全国10%的县（市）开始试点，尽管还有不完善的地方，但对推进社会保障体系建设、实现社会保障全覆盖、解决日益增多农村老龄化人口老有所养问题、推动城乡统筹发展具有十分重大的意义。但在试点过程中也遇到一些亟待解决的问题，需要引起有关部门的关注。

一、农民参保意识与缴费问题

农民参保意识的增强不是来自外部的强制，农民天生与土地、庄稼打交道，吃饱喝足就知足了，这是自给自足小农经济的特点。而从小农经济走向商品经济和市场经济，农民需要培养参与市场竞争的意识，在很大程度上也是一个自我完善、逐步成长的过程。改革开放30多年，80年代开始推行的农村家庭联产承包责任制，培养了农民的自主意识，即过去都是由集体安排劳动力的使用和农产品的分配，家庭联产承包制推行使农民能自主处置劳动力和自产农产品的用途。但是，在推行家庭联产承包过程中家庭劳动力多少不一样，责任田多少不一样，土地的位置和肥力不一样，引发农民之间种植能力和抗风险能力不一样，导致产量和收入的不一样，从而诱发农民的风险意识。如果说农业风险是农民参加农业保险的诱因，但在农民收入和生活条件不宽裕的条件下，农民只能自己应对风险。但是，随着农民收入水平的提高和国家农业保险政策的出台，农业保险一定会在农村得到更快的发展。

农民参加社会保险意识的增强，原因有三：一是农民对生老病死残等风险的认识增强。生老病死是人们生命成长中自然规律，过去人们靠自己劳动和收入维持自己及家庭的生活，缺乏互济机制和政府除少量生活救助以外的社会帮助，产生了农村家庭之间因劳动力多少和收入水平的差距引发的贫富不均问题。对农村贫困家庭而言，子女上学和家人有病是最患愁的事，结果往往是小孩得不到基本的义务教育，病人得不到及时医治，更多的是省吃俭用让小孩上学和病人得到简单的治疗。农民从内心希望政府或社会给予政策或制度的照顾，解决自己所面临的种种困难。二是农村人口老龄化影响。农村家庭联产承包责任制的推行，使农村劳动力得到解放，由于我国农村人口多，劳动力资源丰富，人均耕地面积不足1.3亩，依靠农业难以解决农民的就业问题，大量农村劳动力进入城镇从事非农业劳动，出现农村老龄化人口增长快于城镇的新矛盾，农村种田的都是老人和部分妇女，空巢老人养老问题十分突出。据国家人口普查办公室调查，农村空巢家庭占农村老人家庭的比例由2000年的22.2%上升到2006年的48.9%。而农村一直沿用家庭养老的习俗，而农民工在城市又处于收入不高、享受不到城市基本公共服务，难以承担家庭养老责任，出现一方面农村老龄化提高、另一方面农村家庭养老机制脆弱的突出矛盾，亟待建立新的农村养老保险机制，应对农村老龄化提高的矛盾。三是农村低保制度的推行和新型农村合作医疗制度的推广，给农村困难家庭和农民看病吃药带来了真正实惠，让农民看到了农村社会保险的好处。近几年我国在农村先后推出了农村最低生活保障制度、新型农村合作医疗制度、五保户供养制度，给生活困难家庭、无劳动能力的五保户、农民医疗保障带来了看得见的好处，有的制度农民不花钱就从政府领到钱，有的制度农民花很少的钱解决大问题。让广大农民看到了社会保险制度给他们带来的种种实惠，提高了他们参加农村社会保险的积极性。

但是，农民参保意识增强并不意味着农民就会参保，还取决于农民是否具备参加社会保险的能力。按照新型农村养老保险制度试点办法规定， 新农保资金筹集采取农民个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的办法，农民个人按100-500元五档选择年缴。客观的说，经过30年改革开放，特别是2000年以来，国家对农村和农民采取了一系列支农惠农政策，如取消农业税、粮食直补、免费义务教育等，农民收入有了很大提高。据统计，我国农村居民家庭人均纯收入从2000年2253.42元提高到2009年的5153.17元，增长128.68%，年均增长9.63%。按照现行的缴费标准100—500元计算，最低年缴费100元仅相当于年均纯收入的1.94%，最高年缴费500元仅相当于年均纯收入的9.7%。可以说就人均收入而言，农民基本具备这个缴费能力。但对于贫困地区和贫困农民而言，按照现行缴费标准缴费存在困难。一是农民收入渠道复杂，缺乏收入统计指标体系，给农村社保征管机构带来很大困难。农民收入来源包括种植收入、家庭养殖收入、打工收入、农产品加工与运输收入、家庭工商业收入等。目前缺乏对农民收入的统计指标体系，即使建立了收入统计指标，通过哪些渠道统计也存在困难。无疑给农村社保征管机构征缴养老保险费和其他社保费带来很大困难。现在有的地方采取“谁缴费，谁享受”的办法，即想领取老人的养老金，子女必须履行缴费义务。但是，如果按上年当地农民家庭人均纯收入一定比例缴费的地方，就难以核实每家农民的人均年纯收入。二是我国地区间农民年人均纯收入差别较大，按统一标准缴费存在负担不一的问题。比如都按每年100元标准缴费，2009年东部地区的上海市农民养老保险缴费相当于农民家庭人均纯收入12482.94元的0.8%，浙江省为10007.31元的1%;中部地区湖南省农民家庭人均纯收入的2.03%，河南省为2.08%；西部地区贵州省为3.33%，甘肃省为3.36%。显然，东部地区农民负担最轻，中西部地区农民负担比东部地区重。从这一比较看出，比例费率要比定额费率公平。三是不同收入水平的农民负担不一样。仍然按每年100元缴费标准计算，相当于2009年农村低收入户人均纯收入的6.45%，中等收入户的2.22%，高收入户的0.81%。可见，按定额缴费对不同收入人群也是不公平的。同时，也可以看出，按100—500元标准缴费，对地处中西部的低收入农民家庭而言是一笔不小的负担，有的贫困家庭就可能交不起。况且，农民对现行社保体系和管理也缺乏信心，对缴费能否发还到自己手中心存疑虑。