二、地方政府筹资与负担问题

按照国务院32号文件规定，地方政府对参保农民个人缴费给予每人每年不低于30元的补贴，另外在发放环节东部地区地方财政承担中央确定的基础养老金55元标准的50%部分。此外，还要承担新农保制度建立的宣传、机构设置、人员经费、办公经费等。地方政府能否筹集到上述资金是新型农村养老保险制度能否推行的关键。

地方政府为建立新型农村养老保险制度筹资，是地方政府承担的社会保障职能使然。但是，从分税制改革以来，地方政府一直为各项改革的推出承担相应的配套资金，分税制本身东部地区就承担部分改革成本，财力性转移支付仅对中西部地区，以后的多项改革涉及东部地区的时候，大部分改革成本由东部地区自己承担。这次新型农村养老保险制度改革也不例外，除了承担农民个人缴费部分的每人每年不低于30元的补贴外，还要承担基础养老金发放部分的50%。根据邓大松教授测算，东部11省、市16-59岁农村人口15790.65万人，60岁及以上农村人口2746.2万人，因农村养老保险制度改革需要地方财政每年最低补贴138亿元，约占2008年东部地方财政收入0.763%，其中最高的是河北2.584%，最低的上海0.055%。按规定中西部地区地方财政只承担个人缴费部分每年每人最低补贴30元，中西部地区20个省、市、自治区16-59岁农村人口32062.23万人，60岁及以上农村人口5576.04万人，需要地方财政承担的农村养老保险补贴96.19亿元，约占2008年中西部地方财政收入的0.91% 。尽管新农保改革不会给地方带来太大的负担，但是每项改革都要地方财政承担一定成本，势必给地方财政增大压力，影响地方正常的财政支出安排。

总体来说，地方财政筹资还会存在一定困难。首先，中西部地方财政筹资有一定困难。尽管中西部地区仅承担每人每年30元的“进口”缴费补贴，但受经济发展不平衡的影响，地方财政汲取和消化能力较弱。分税制改革以来，地方财力得到了较快增长，但东中西部地区财政自给能力差距加大，加上自然条件、区位优势、产业结构和区域经济政策的共同影响，使得东中西部地区经济发展水平和人民生活水平差距拉大。有人测算，2007年东部地区财政自给系数为0.8087，中部地区财政自给系数0.4452，西部地区财政自给系数0.4148。显然，中西部地区财政自给能力大大低于东部地区。而东部地区城市化水平大大高于中西部地区，意味着在新农保制度改革中中西部地区承担更大的支付压力。中西部地区部分经济发展较慢的地方难以承担新农保制度改革所需的配套补贴及相关经费支出。中西部地区推动新型农村养老保险制度改革的难度要高于东部地区。二是县级政府财政补贴能否到位值得怀疑。按规定农村养老保险基金管理实行县级统筹，新农保改革补贴负担可能大部分转移到县级政府，而县级财政困难是分税制改革以来一直未能解决的问题，况且还有600多个国家级贫困县主要分布在中西部地区，要让县级财政再承担新农保改革的补贴，恐为无米之炊，难以落实，不仅影响农民参保积极性，还会出现挪用农民养老保险个人账户积累之忧，新农保制度推行将难持续。如何解决中西部地区地方财政筹资困难，是新农保制度改革中值得关注的难题之一。

应当在分税制完善、“省管县”财政体制建立过程中有效解决这一问题。一是适当下放部分事权和财权，将新农保改革的事权与财权交给县级政府。即适当提高增值税、营业税、所得税对县的分成比例，或者将土地有关的税种下放县级，由县级政府征管，作为县级政府补贴和支持新农保改革所需的财力。二是在不能动财权与事权的前提下，增加对县级政府用于新农保改革的专项转移支付，使县级财政基本具备补贴和支持新农保改革的财力。三是明确县级财政用于支持新农保改革的支出占县级财政支出的比例，列入县级财政预算，为新农保改革提供稳定的补贴和经费来源。四是加强农民养老保险金的征管，凡是符合新农保缴费资格的农民，要想方设法动员和与农民养老金发放挂钩等形式，劝导他们参加新农保，并履行缴费义务，为筹集新农保基金提供可靠保证。