（三）推进职能整合，减少部门职责交叉和分散

1.微观安排

一是，整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，整合城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责，分别由一个部门承担。

房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记属于重要的不动产登记，应该实现法律依据、登记机关、登记效力、登记程序、权属证书五个统一。目前，我们还缺乏不动产统一登记这一基础性制度，上述四项不动产登记依然处于分散登记状态，依然处于政出多门、各自为政、分散管理的状态，既不利于落实物权法规定、保障不动产交易安全、有效保护不动产权利人的合法财产权，又不利于国家对不动产市场进行监督管理，因此，我们应当首先整合房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记职责，由一个部门承担，并适时建立不动产统一登记制度。

城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责由部门分割管理，不利于实现城乡医疗保险一体化管理，不利于统筹城乡社会保障体制，特别是不利于统筹医疗保险行政管理与经办资源、节约成本。因此，应将分散在人力资源和社会保障部门管理的城镇职工、城镇居民医疗保险的管理职责和卫生部门管理的新型农村合作医疗的管理职责，整合调整到一个部门统一管理。

二是，整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构，解决这些机构过于分散、活力不强的问题。

如，截至2010年底，隶属于农业、商务、卫生、工商、质检、粮食、食品药品监管等7个部门、具备食品检验能力的检验机构达到6300多家（其中专门食品检验机构近1000家），拥有检验人员6.4万名。过于分散、活力不足、重复检测、检验信息难以共享的问题十分突出，整合业务相同或相近的检验、检测、认证机构，已经是大势所趋。

三是，整合建立规范的公共资源交易平台、信息信用平台，推动资源共享、提高效能。

近年来，一些大案要案与工程建设项目招标投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购具有高度的关联性。经济利益比较集中、暗箱操作、监督乏力与这种现象不无关系。一些地方先行试点实践表明，建立统一规范的公共资源交易平台有利于推进资源整合、节约成本、统一交易规范、促进公开透明、强化集中监管。

共享信用信息是社会信用体系建设的基础性工作，而90%以上的信用信息掌握在政府部门手里。目前，政府部门封锁信用信息已经成为信用体系建设的瓶颈。因此，方案明确指出，推动建立统一的信用信息平台，逐步纳入金融、工商登记、税收缴纳、社保缴费、交通违章等信用信息。

对其他职责交叉、分散问题，也要按照上述原则整合解决。

2.职能整合实际上存在三条路径

第一条路径：调整机构，稳步推进大部门制改革。这是减少部门职责交叉和分散最直接的“釜底抽薪”式路径。机构本来就是部门职责的载体，通过调整机构来理顺部门职责关系，可谓顺理成章。如实行铁路政企分开，建立大交通体制，组建国家卫生和计划生育委员会、组建国家食品药品监督管理局、组建国家新闻出版广播电影电视总局、重新组建国家海洋局、重新组建国家能源局，通过“釜底抽薪”的方式来减少部门的职责交叉和分散。如，此前铁道部有利于交通运输部之外，交通运输管理职责依然分散，综合运输规划责任主体依然游移飘忽。2013年国务院机构改革，实行铁路政企分开，新组建的国家铁路局由交通运输部管理，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部，交通运输部从此统筹规划铁路、公路、水路、民航协调发展，为加快综合运输体系建设提供了组织保障。比如，此前卫生与计划生育服务体系资源分散、重复建设的问题日益突出。计生部门从中央直至乡镇的服务体系，开展生殖健康、母婴保健等医疗服务，与医疗卫生机构的服务内容相同。2013年新组建的国家卫生和计划生育委员会为优化医疗卫生服务资源，提高出生人口素质和人民健康水平奠定了基础。上述两个案例典型的属于通过稳步推进大部门制改革来减少部门职责交叉和分散。而2013年新组建的国家食品药品监督管理总局整合了四个部门职责、重新组建的国家海洋局整合了四个部门职责,通过机构调整来减少部门职责交叉和分散，统筹了监管与执法资源。

第一条路径具有集中性、一次性、系统性、彻底性的优点，更加具有“机构改革是一场革命”的色彩。第一条路径具有两个突出缺点：一是整合机构难度大、阻力大，需要特定的天时地利人和条件。二是机构整合只是将以前部门间冲突演变为部门内部协调的必要条件。国内外实践表明，机构整合后部门职责的融合并不是水到渠成，而是需要付出艰苦努力，对利益、权力做出足够调整后，新的机构与职能才能水乳交融。

第二条路径：最大限度地整合分散在不同部门相同或相似的职责。这是一条通过重新配置部门职责来减少部门职责交叉和分散的途径，具有浓厚的“改革”色彩。第二条途径只调整相关部门职责，不调整原有机构，相对比较容易。

第三条路径：整合分散在不同部门管理的资源。资源是部门履行职责的技术支撑。如果说第一条途径具有“革命”的色彩，第二条途径具有“改革”的色彩，那么第三条途径则具有“改良”的色彩，但意义重大。