四、遏制政府特殊利益，是实现政治体制改革的至要

美国经济学家道格拉斯?诺斯认为，国家有两种具体的职能：一是促进社会福利的最大化，二是追求自身利益的最大化。这两种职能有时是相互矛盾的。根据诺斯的理论，不同的国家侧重其中的一种职能，从而使国家区分为三种类型——“中性”的国家、契约的国家和掠夺的国家。在他看来，属于前两种类型的是社会福利最大化的国家。这类国家能够有效地提供产权制度安排，平衡各种利益集团的利弊得失。而把自身利益放在第一位的是后一种类型的国家。这类国家以统治者利益最大化为己任，无心提供有效的产权制度安排。在应对各种利益集团博弈的时候，更倾向于捍卫统治者自身的利益。

笔者认为，诺思的理论值得思考。作为国家的行政机构，政府主持国家的日常运转，需要且应当追求利益。但是，政府所追求的利益不能是自己的和不能单独成为自己的利益。首先，政府如果有自身的利益，那么政府的利益究竟是什么?其次，政府应不应该独有自身的利益即特殊利益?第三，政府能不能追求自身的特殊利益并使其最大化。对此，笔者的判断有四：一是政府确有自身的利益，这就是国家的利益。二是当政府利益同国家利益相一致的时候，与人民的整体利益也是一致的。三是政府如果把自身利益异化为不予它者分享的特殊利益，特别是追逐仅仅有利于自身的经济利益，实际上就是侵害公众利益。

四是政府如果把自己独享的特殊利益演变成为既得利益集团，政府乃至国家就走向了民众的反面。原因有三：第一，不符合政府权力的来源;第二，不符合主权在民的基本理念;第三，承认政府拥有特殊利益并且可以最大化，是对公众利益的亵渎。

然而，在现实的社会生活中，不少政府机构谋取自身的特殊利益却是人们看到的现象。在我国，政府既是国家利益的执行者，又是人民利益的代表者。从理论上说，国家利益与人民利益存在根本一致性;从实际来看，两者却常常表现出冲突。比如，中国目前的国富民穷问题，反映到分配领域，就会形成国家利益同人民利益的冲突。因此，既要看到国家利益与人民利益的一致，也要看到国家利益与人民利益的冲突，而且特别需要关注国家利益与人民利益的冲突。再比如，维持国家利益与提供人民福利的关系。目前，我国维持社会稳定的人员很多，费用很高。根据温家宝总理在《政府工作报告》中披露的数字，2010年，全国的公共安全支出已经高于当年的军费开支。国家利益给政府追求自身特殊利益，提供了很大的制度空间和政策空间。政府特别容易以维护国家利益为名，行谋求自身特殊利益最大化之实。国家利益也就成为政府侵害群众利益的借口。因此，政府的行为是否端正、制定的公共政策能否代表公平正义，理所当然地成为人们衡量某个政府好坏的重要尺度，成为社会公众评价某个政府是否追求自身特殊利益的重要指标。

具体来说，我国一些政府机构存在自身特殊利益的表象和危害是显而易见的：

第一，政府过度主导经济生活，导致政府与民争利。例如，政府招商引资或直接投资，独自经营城市，独揽土地的征用与出让等。现在，政府在城市周边拿地越来越困难。因为，农民都知道土地能够增值。而政府之前采取的城市化发展模式，形成了对农民的双重剥夺：一方面，农村向城市源源不断地提供廉价劳动力，农民工进城却没有得到基本的社会保障;另一方面，城市化变成圈地化。地方政府独占土地的增值收益，把农民排斥在外。

政府与民争利还表现在，政府过多开办国有企业，国企官员享受高薪待遇。其实，政府主导国有企业，应该将国有企业集中在市场不能企及的公共领域，并且退出竞争性领域。同时，坚决废除国有企业高管层的高薪制度。对于轮回到国有企业和党政部门任职的官员，一律不能拿高薪。只是考虑到工作性质，这些高管的工资可以略高于在政府任职的同级官员。并且，总经理必须是公开招聘的职业经理人，其薪酬待遇与国有企业的业绩相联系。政府与民争利，强化了政府内部的特殊利益倾向，造成权力部门化、部门利益化、部门利益法定化、利益个人化。

第二，政府所支撑的庞大的官员体系，在世界其他国家也是少见的。例如，许多国家已经退休的领导人员不可能拥有专车，就连在职的官员也不可能有那么多人拥有专车。尽管社会对“三公消费”(公车消费、公款招待、公款出国)早有很多质疑，但这个问题长期不能解决，有些方面至今还是糊涂账。

第三，政府的公共属性被自身的特殊利益异化。由于强势利益集团干扰太多，许多政府机构又过度关注自身利益，扭曲了社会利益格局。2008年，全国垄断行业就业人群只占全国就业人群的8%，却拿走全国职工工资福利的一半，形成巨大的行业不公。政府自身的特殊利益损害了公共政策的公正，导致政府公信力下降。应该说，近些年，我国发生的许多社会群体性事件，直接或间接地与政府的公共治理不当，甚至与侵害公众利益有关，值得我们警醒。

针对上述种种问题，深化政府行政体制改革，是革除政府特殊利益，封闭政府权力出轨的必由之路。首先，最重要的就是，破除政府可以拥有自身特殊利益并将之合法化的思维。其次，界定政府、市场和社会的边界，严格限制公共领域的政府行为。从根本上说，政府只有不超越权力，不漠视权利，不乱作为，才能从根本上有效地遏制政府的违规行为和非法行为。再次，按照上述思路加快政府自身的改革，包括减少行政审批、降低行政成本等。(汪玉凯系国家行政学院教授，北京大学政府管理学院博士生导师)