问题四：合理匹配决策和执行职责与机构人员的编制

不同层级政府的相同机构，其决策和执行职责具有不同的比重。一般说，层级高的政府部门，决策职责所占的比重比较大，执行职责的比重比较小；自上而下，则会出现决策、执行比重的相应变化。因此，根据决策、执行职责的相对比重合理确定机构和人员编制，就成为一个值得关注的问题。对我国而言，“职责同构”是府际关系的特征之一，不同层级政府在纵向间职能、职责上高度统一，相应地，机构设置基本对口，“上下一般粗”。从部门职责表述上看，不同层级政府部门的三定规定大同小异，没有充分反映决策、执行职责分工的复杂现实，这为机构和人员编制的合理配置带来困境。

实现决策、执行职责与机构人员编制的合理匹配，需要思考解决三个问题：第一，机构和人员配置如何约束“层级制逻辑”的负面影响？按照层级制逻辑，部门级别越高在资源配置决策中的发言权越大，扩张机构和编制的活动空间相应就越大；当面临总量限制时，挤压下层空间满足自己的扩张冲动往往会成为一个选择；一线工作的部门在与上级的博弈中注定处于劣势，因此只能被动接受上级的安排。约束层级制逻辑的负面影响，可考虑强化人大的作用，或者构建更广泛的社会参与和控制机制。第二，探讨更科学的定编依据、标准和核批程序。比如省级国税部门，人员编制核定可考虑征税总量和征税对象数量，但主要依据还是所管辖的税务工作人员数，因为省级部门主要履行内部管理、控制和服务职能。压缩省市级人员编制，才能保证人力资源配置向一线执行部门和主要责任部门的倾斜。第三，坚持与时俱进，构建机构和人员编制的动态调控机制，在部门职责转移或者下放的同时，相应调整人员编制、经费和管理权限，做到“人随事走，费随事转”。值得强调的是，解决上述问题，既不能依靠领导批示，也不能依靠主管部门的意愿或部门之间的讨价还价，而是要构建一套科学的规则、标准和程序。（来源：《紫光阁》2013年 第四期）

（作者为北京大学政府管理学院教授，政治发展与政府管理研究所研究员）