问题二：合理平衡推进和管制两类职责

政府功能可以划分为“推进”和“管制”两种基本类型，特定政府部门往往同时承担两类职责，这点在行业管理部门尤其明显。所谓推进，就是保证行业的健康和持续发展，具体措施包括科学规划指导、投入国家资金扶持或给予政策优惠、创造并维护良好的市场环境、合理定价以便行业能自我积累和健康发展等。所谓管制，则立足于保护公共利益和社会福利，具体措施包括创造公平的竞争环境、保证安全生产、保护环境和坚持可持续发展、保护职工权益、保护消费者权益等。简单说，推进类似于为“加速”行业发展，而管制则有点“减速”的成分，两类职责之间的内在矛盾是显而易见的，其根源主要在企业的外部性。比如，减少环境保护和安全方面的投资、忽视职工和消费者权益有助于行业经济效益，但会造成资源的非优化配置和社会福利的损失。解决外部性是政府干预的重要理由，干预的主要方式则是管制，不论涉及安全、环保还是权益保护，管制无疑会增加企业的成本，从而产生“减速”的作用。行业管理部门把推进和管制职责集于一身，等于“油门”和“刹车”同时管，两者之间合理的动态平衡就成为管理中的一个难题。

从国际经验来看，被管制的行业主体是民营企业且处于高度竞争的环境下，推进和管制的界限比较模糊，管制成为政府部门的工作重点。平衡两类职责所要解决的主要问题是：如何在保护公共利益和社会福利的前提下，避免给企业带来难以承受的成本和负担，进而损害行业的生存和发展。这就是美国出台空气质量法等环保法律时强调社会成本核算的原因。我国的一个特色是，一些行业的行为主体主要是国有企业，而且占据不同程度的垄断。对这些行业而言，主管部门成了企业的“婆婆”，两者共同构成公共部门的一部分，共同向政府承担资产保值和增值的责任。换句话说，这些行业主管部门具有了和企业一样的“底线目标”即保证经济效益，当此类行业面临全面亏损时，主管部门将承担巨大压力。

合理平衡推进和管制这两类职责可以采取多种方式。从职责分工角度，可以考虑推进和管制职责的结构性分离，由不同部门分别承担两类职责。这方面的一个例子是德国铁路部门，联邦铁路局负责铁路监管（管制职责），交通部铁道司负责铁路行业规划管理（推进职责）。另一方案是维持现有机构设置和职责分工，用完善管理和改革责任制度来促使部门合理平衡两类职责，比如构建科学、先进的部门绩效评价体系。