问题三：国家直接经营和监管机构并存问题

按照经济学基础理论，自然垄断行业存在多种弊端，因而需要政府干预。政府干预可以从两种方式中选择：一是实行国有化，二是对私营企业实施管制。从英国的经验看，在电信、电力、铁路等行业国有国营时期，没有专门的监管机构，只是私有化之后才设立了相应的管制机构。也就是说，国有化和管制两者取其一，不必同时进行。原因在于，通过直接拥有和直接经营，国家相应获得了人事任免、资源投入、重大事项决策、价格确定等方面的权力，理应克服自然垄断可能带来的弊端和风险。与经济学常识和国际经验相违背的是，我国存在着国家直接经营与监管机构并存的问题。

从实践来看，国家直接经营和监管机构并存确实带来了一系列问题。首先是反垄断面临的尴尬。垄断及其潜在风险是政府管制的主要理由，反垄断的首要对象应是电信、电力、邮政、铁路等行业的大垄断企业，但这些被监管行业都有一个“婆婆”，反垄断执法机构与行业监管者之间的关系就变得复杂而敏感，反垄断法能否在这些行业得到有效执行面临着巨大的挑战。其次是监管的有效性难题。监管者和被监管者是同母所生，存在难以撇清的利益同盟关系，增加了监管的难度。

处理这些问题，可以借鉴英国的做法，其中特别富有启发意义的是：英国是在电力私有化之后设立独立管制机构的，体现了国有化和管制两者取其一的常识和原则，没有重复设置机构；监管机构比较精干，最初20多人专门负责电力行业管制，目前不到120人负责电力和天然气行业的监管；监管机构的人员组成具有特色，多数属于一般辅助人员，决策职责由董事会承担，董事会成员来自社会各界，与电力公司没有直接的利益关系；设立了一系列的战略目标和绩效评价指标，体现出公共利益、社会责任和回应性等理念；运作高度透明公开，包括公开目标实现情况的年度绩效报告，完全公开决策依据和相关调研数据，公开机构各类工作的人员数量、分布及其工资档次，公开机构开支情况；为了提高效率节约开支，该部门提出并连续实现了“RPI-3”的目标，即部门开支增长率低于零售物价指数3个百分点，据测算，如果目标实现，2010-2015年间可以节约成本1100万英镑。

还有一个做法就是用实际结果证明自己存在的必要性。这需要明确理念、目标、实际结果、成本-收益状况。如果机构花费的巨大成本大于所期望的社会效益，那我们宁可忍受一些管理缺位的弊端。在这里，美国政府实施的“日落法则”可资借鉴。按照日落法则，不论增设新的部门，还是现存部门提出新的要求如赋予新的权力、授予管理灵活性、增加预算、增加人员编制等，必须同时提出具体的可衡量的结果目标，如果部门要求得到满足但特定时期内没有取得所期望的结果，那么新设部门会被撤销，现存部门获得的新权力或享有的管理灵活性会被收回，所增加的预算或人员编制会被终止。这就像“日落”一样是一个自动过程，部门负有证明效果的义务。美国联邦众议院为此设立了“日落委员会”（Sunset Commission），《联邦机构绩效评鉴与日落法》（Federal Agency Performance Review and Sunset Act）正在紧锣密鼓的审议中。机构设置、权力授予和资源配置等与结果脱节，无异于给了部门一张空白支票，地盘和权力争夺也就顺理成章，无端浪费巨大社会资源。