30年前的那个伟大思想解放运动，将已经陷入崩溃边缘的中国带入改革开放的新轨道。30年往矣，弹指一挥间，开放洪波涌起，改革一波三折。现代与传统，开放与封闭、进步与愚昧、改革与守成，在几乎每一个意识角落和实践领域都进行了激烈的较量，并获得了不凡的改革成就。在经济领域，中国人民争得了前所未有的开放环境，引进了市场经济制度，获得了经济自由，取得了举世瞩目的经济发展；在行政领域，中国人民正在获得一个服务的政府、责任的政府、法治的政府和组织构造、工作方式上更加合理的政府；在政治领域，中国人民获得了以人为本和科学发展观的先进理念，获得了对人权、公正、平等的正确认识，并开始着手一些民主化建设的试验。

就行政改革而言，为了保证顺利进行和避免震荡，中国的改革者基本上采取了从易入手，稳中求改，渐进增量，不用猛药的做法。这当中的经验原则可以总结为四条，即行政改革的系统原则、行政改革的渐进原则、行政改革的适度原则以及行政改革的国情适应原则。几十年来我国改革开放的确从中受益良多。尤其是在改革的初始阶段，这些策略原则使改革避免了矛盾，打开了局面，获得了成效。但是伴随改革的进一步发展，在面对不能回避的矛盾和问题时，对这些原则的理解以及由不同理解衍生出的实践指向，增加了改革的复杂性并影响了改革的进程。对此，有必要就长期秉持的经验原则进行辩证分析，以便于消除误解，保持其对于中国改革的正确指导作用。

一、行政改革的系统原则

行政改革是一个完整的、至少有五个层面构成的有机系统。各层面依次展开的顺序是：理念—职能—机制—机构—方法。理念是指行政价值，比如我国提出行政体制要追求“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”，这就是一种行政价值标准。职能是指行政任务，比如我国在全面建设小康社会时期的政府职能是“经济调节，市场监管，社会管理，公共服务”，这是政府的职能定位。机制是指行政职能和任务实现的制度安排，这不仅涉及到总理制、总统制、内阁制这样的基本行政体制，而且随着政府职能转变，还涉及从传统政府单独管理到以政府为主导的多元管理这样的体制变化，独立执行机构、非政府公共组织等都属于行政机制的创新。与之匹配，还要有相应的工作规则。于是就有人事管理、财政制度等方面的改革。机制和体制是改革实施中最为复杂的层面。机构是指行政任务赖以完成的载体，比如根据行政职能和任务进行编制管理，确定机构规模、人员多少和职责划分。方法是政府管理的具体落实环节，比如行政执行中的依法行政、自由裁量、劝导强制等，都是行政方法的体现，这是行政实践中最为表层的地方。它们的相互关系是：前者依次为后者的前提，后者依次为前者的展开。

既然这是一个逻辑系统，那么在考虑行政改革时，就需要采取着眼全局的整体战略。入手虽有先后，但问题的解决却一个也不能少。少一个都肯定是前功尽弃。单兵突进，总会遇到前后扞格、相互掣肘的矛盾。解决的两种前景是，或攻其一点，忽略其余，最后不了了之；或顺序推进，由点及面，渐次实现各相关层面的平衡到位和相互协调，推进有先后，实施有战略，理念、职能、机制、机构和方法各个层面全面照应，通盘考虑。不仅实施硬件——机构的调整，而且注重软件——理念、职能、机制和方法的创新，最后进入成功佳境。

行政改革的质量不仅受自身系统的影响，而且还要受行政改革外部相关环境的制约。对于那些市场经济和民主法治比较成熟或至少是有较好基础的国家来讲，行政改革就比较单纯，而且结果也相对较好；而对市场经济不够成熟、政治体制比较传统和落后，人治或者封建专制情况仍然存在的国家来说，改革的关系就会相对复杂。一些与改革相关的不良环境因素会干扰改革的进展，减弱改革的效度，其前景不言而喻。实际情况说明，对于中国这样的国家来讲，仅仅进行政府机构改革甚或更进一步的行政改革是不够的。政治权力的过分集中和缺乏民主决定与民主制约，到头来，总会对已经进行的经济改革成果形成腐蚀，总会对正在进行的行政改革形成限制和阻挠。作为一个逐渐强大起来的特权阶层，他们会根据自己的利益去制定改革政策，涉及改革的目标，最终使改革扭曲变形和半途而废，甚至发生复辟倒退也并非没有可能。所谓发展中国家的改革复杂性，就在于因其传统的环境基础长期处于不良状态，所以就不得不采取一揽子改造方案。不仅进行行政改革和经济改革，尤其需要改革的主要领导者能够以领袖所应有的道德、远见、智慧、魄力来推进政治改革，这是发展中国家经济改革和行政改革得以健康持续发展的必须条件。