四、行政改革的国情适应原则

行政改革是一个全球性共识和趋势。发达国家的公共行政经历了大致相同的过程，面临大致相同的问题。作为对过去经验教训的总结，他们在行政改革总的价值趋向上获得了相当的一致。这就解释了为什么“政府卸载”、“公共服务社会化”、“政府管理分权化”、“从规则为本到结果为本”、“公共管理的公民参与”等等，对各国都表现出巨大吸引力。而作为制度、不同发展阶段也不同的中国，在长期计划经济实践的沉痛教训下，也对包括行政改革在内的全方位改革报以热情向往并予以实施。

然而，是不是现有理论和经验对所有国家都有适用性，却是一个有关改革方向和有效性的问题。对此，行政学史上有不同看法。一种认为行政就是行政，管理就是管理，行政理论和管理原则对各国都是普遍适用的。另一种就强调文化特定性，主张管理理论和原则的时间、空间、文化传统的相关性。根据已有的改革经验，可以说在改革的需求和总体方向上是基本一致的。但在改革的微观层面，即便是国情相似的发达国家，也是根据国情需要进行取舍和改造以满足环境特点的要求。也就是说，创造性借鉴成为多数国家为使改革策略与环境相匹配而采取的主要选择。

对于中国而言，在行政改革中强调国情适应的原则，除了上述共性理由外，还有两个特别原因，即我国与发达国家相比，在制度上的根本差别和行政发展阶段的不同。制度上的差别表现在政治制度和市场化程度上面，这一点决定了在一定时期内，比如“私有化”、“分权制衡”、“公民参与”、“地方自治”、“公共管理”等被发达国家视为当然的概念和举措，在中国就成为敏感、不容易被接受和缺乏政治支持的东西，因而导致改革者在改革领域选择上和改革推进的深度上作一定程度的妥协；行政发展阶段上的不同表现在，与发达国家从管制行政奔向服务行政相比，我国实际上是从统制行政奔向管理行政和服务行政。也就是说，发达国家是在高起点上通过一次改革实现一个目标，我国则是在低起点上通过一次改革顾及两个目标。起点的不同、阶段的不同和目标的差异，进一步决定了我国的改革应当有一定的策略，要适合中国实际，杜绝东施效颦的错误和“瘦子跟着胖子一块减肥”的不当做法。比如“政治与行政二元化”主张在发达国家遭到质疑，但它在某种意义上可能是中国制度中极度稀缺的东西；又比如，发达国家为了实现职能优化的目标，开始大规模进行放松规制的改革，但有很多被他们放弃的规制，却是我国在现阶段管理中需要加以建立和完善的东西。与此同时，又必须坚决反对把国情适应原则强调到不恰当的程度，甚至把“中国特色”当成幌子，否定人类在长期发展中积累而成的管理模式和制度结晶，排斥国际社会共同认可的公共治理文明成果。一个国家的执政者和人民，只有具有了海纳百川的博大胸怀，从善如流的道德境界，谦虚端正的学习态度，才能成就一番伟大的改革事业。

回顾既往30年，中国改革在上述原则下取得了巨大成就，甚至成为一些发展中国家效仿的榜样。但是从经验感知，我国改革在中后期已经显露出后劲不足、进展乏力的端倪。在经济改革取得一定成功的时候，除了在行政领域反复进行一些技术性实验外，没有足够的认识和动力去寻求政治改革的进一步突破，从而使经济改革和行政改革无法得到来自政治发展方面的有力支持和保护。而本来是作为辩证方法的“渐进改革原则”、“适度改革原则”以及“中国特色原则”等，在现实当中越来越演变为保守改革原则、有限改革原则、选择改革原则、主观价值原则。包括许多学者在内的人们一直在沾沾自喜于中国的“边际改革”、“增量改革”、“体制外改革”、“经济优先改革”等经验，却对这些经验本身所培养出来的社会保守性和投机性失却察见，对于这类改革实践所造就的“过渡性体制”或“扭曲性体制”的危险没有给予充分的重视，对于由此庇护养大的既得利益集团和特权阶层没有给予足够的警惕。这种逐渐极端化了的改革原则方法所酿成的社会保守性和投机性、“过渡性体制”或“扭曲性体制”、既得利益集团和特权阶层已经成为我国全面推进改革的主要阻力。在这种情况下，中国所有赞成改革和奉行改革的人们，无论是领导者还是中国的专家学者，的确需要认真反思我们长期秉持的原则对改革的实际影响，彻底批判和剔除实践当中被既得利益者对它们进行的曲解。所谓“渐进改革”是循序渐进、由易而难地不断向前推进的改革，而不是避难就易、避实就虚的停止改革甚至倒退改革；“适度改革”是着力到位、恰到火候的改革，而不是浅尝辄止、半生不熟的夹生饭改革；“系统改革”是不留死角、全面照应的改革，而不是有扬有抑、有亲有疏的选择性改革；“中国特色改革”是强调路径与方法合乎国情的改革，而不是强调“姓资姓社”、“宁要…不要”逻辑地带有传统情结的偏见改革。