四．寓于多元治理结构要求中的必然性

行政改革在上世纪80年代开始的方向是从政府一元管理模式，走向在政府主导下，由政府、市场、非政府组织共同参与的多元治理模式。没有非政府组织就不可能构筑三足鼎立的稳定社会管理和公共服务格局，政府就不能完全摆脱成本高、效率低、质量差、矛盾多的官僚管理与服务结果。为此，非政府组织的“出场”，就成为一种必然。欧洲福利国家改革实践是一个例子。

福利国家从70年代起改弦更张，大力裁撤那些提供社会福利和社会服务的公共部门组织。然而，在福利国家收缩的大潮中，国家的社会支出并没有相应削减，而是通过各种方式，大部分经由民间非营利组织支出，福利国家这次转型的方向是走“公私合办福利”的道路。对此，美国加州大学伯克利分校社会政策专家内尔?吉尔伯特（Neil Gilbert）教授在80年代后期提出了一个很有价值的概念，即“能力促进型国家”（the enabling state）。[5]这一概念既是对70年代以后福利国家转型实践的理论概括，也代表着一种新兴的社会理念，旨在为遍及全球的社会改革指明方向。能力促进型国家的理念具体内容如下：

第一，从政府提供公共服务向民间提供公共服务转型。在传统的福利国家模式中，福利提供者大多是公立组织。支撑这一做法的观念来源于某种对公共产品理论的僵化理解，即认为社会公益事业属于公共产品，而市场在提供公共产品方面会产生失灵，因此，公共产品应该由政府提供。在这个模式中，民间的福利服务组织甚至根本不存在。一旦政府决定为全社会提供某种社会福利，那么，接下来的做法一定是铺摊子、设编制、建单位。能力促进型国家最为显著的区别在于，让民间提供服务而国家出钱“买单”。这一趋势称为“公共产品的民间提供”，[6]从而打破了由于市场失灵公共产品只能由国家来提供的传统观念。

第二，从国家直接拨款支持向国家间接支出转型。在能力促进型国家的实践中，国家的职能不再是直接为公众提供社会福利的服务，但是也并非撒手不管，而是通过各种直接或间接的方式，为提供这种服务的民间组织提供支持，其中主要是财政支持。支持的方式多种多样，最为常见的方式包括：通过竞标把福利服务的合同外包给民间组织；直接向救济领取者发放现金或者代金券，让他们自行选择心仪的服务提供者；为购买社会福利的个人和家庭提供税务优惠。国家退出社会福利服务提供领域但又致力于促进民间非营利服务提供者的能力建设，增加了社会福利服务的竞争性和多样性，减少原来公共机构提供所带来的垄断性和官僚化的弊病。

第三，从劳动力非商品化向商品化转型。传统福利国家社会福利给付的发放呈现普遍主义和非条件性的特征，结果在整个社会上出现了“劳动力非商品化”现象，即劳动者的收入已经不大能同其劳动投入成正比。劳动力非商品化发展程度最高的当属北欧国家；劳动力非商品化程度最低的为“自由主义模式”，其代表是美国、英国、新西兰等；介于两者之间的为“法团主义模式”，其代表是很多西欧国家。能力促进型国家推崇“公共支持私人责任”的理念，即国家不再以普遍主义和非条件性的方式发放社会福利给付，而是采取种种目标定位的方法，把福利给予最为需要的人。同时，福利给付以给付对象进入劳动力市场参加力所能及的工作为对应条件。

总而言之，政府单打独奏在当今行政改革时代已经过时，这种将政府职能责任与亲自生产提供公共产品混一、将掌舵与划桨不分的传统做法，只能增加行政成本和降低行政效率，影响服务质量，损害公众利益，积累社会矛盾。为此，政府寻求与非政府组织合作，共同承担社会管理和公共服务任务，建立公共管理的多元治理格局，就成为一个客观趋势。

分析非政府组织现象的意义在于，帮助人们尤其是国家管理者对NGO事物有一个准确的认识。根据它与人类社会共生同往的本性，政府应当确立有关非政府组织的科学理念，从其规律，法乎自然，因势利导，顺物应天，自觉建立政府组织与非政府组织两者之间的良好关系模式。将管理工作的出发点由被动变为主动，由消极变为积极，由约束变为促进。以良好的环境、恰当的规制、周到的服务，帮助非政府组织在我国规范、健康和快速成长，使其成为我国社会管理和公共服务的积极因素，进而为我国现代化行政体制的建立创造公民文化的土壤。

来源：《国家行政学院学报》2007.6