元、明、清时代的权力膨胀

蒙古族起自漠北，相比汉族文化水平较低，蒙族统治者们尚未建立起设定严格的地方行政机构，地方管理系统军政、民政不分成为当时的最大问题。忽必烈即位后，先后设立宣抚司、总管府，管理地方的军政民事。同时，又进一步设立行中书省管理民政。到元成宗、武宗时，行中书省作为常设地方行政机构成为了定制，行中书省的最高长官虽屡有变动，但并不妨碍其成为毋庸置疑的地方大员。行中书省的长官虽在品级上低于中书省，且权力上受中书省或枢密院的节制，但自从元成宗元贞年间以各行省的平章政事兼管本省军政后，地方的军民管理权就完全集中于行省的最高长官手里。而元朝并没有随之建立起一套严密完善的监察体系，这种“绝对的权力”就为地方高官的腐败提供了温床。

明代虽承继元制，但其地方行政体制更加严密。明初废除了元时权力过大的行中书省，改置布政使司，下设左、右布政使，总掌一省之政令。同时，又设有提刑按察使司和都指挥使司，分别负责一省之刑名按劾与一方之军政。三司长官在品级上虽有差别，但同为地方大员，彼此分权独立，各自直属中央。明朝中后期，随着南倭、北“虏”以及各地农民起义纷起，地方分权的原则越发不适用于时局，所以就有了巡抚、总督的设立。巡抚虽总揽一方军政，但名义上并不是三司的上级机构，且还要受到巡按或者其他钦差御史的监督，此时的巡抚还并不能完全视作执掌一方的大员。相比巡抚，最初因军事需要而设立于边疆地区的总督，其临时性更加明显。总督掌管一方，总兵、巡抚等俱受其节制。因关系到边境的治乱安危，故明朝政府对于总督的委任较为慎重。然而囿于明后期政局的混乱，总督设置作为一种制度在当时并未完成，但却为清代总督成为地方大吏开启了先河。

清朝入主中原后，在全国范围内大体按照省、道、府(直隶州、厅)、县四级建制进行了划分。其中，总督和巡抚是省的最高军政长官，是完全意义上的“封疆大吏”。总督一般辖2省，也有辖3省或1省的，巡抚辖1省。清代的督抚除了掌有行政大权外，同时兼领兵权和检察权。虽然从品衔上来看，总督高于巡抚，但实际上二者都单开幕府，有独自奏事之权，并无正副之别。这种地方上的二元领导体制虽然带来种种不便，但清政府出于中央集权的考虑，对此并没有做根本性的调整。清末随着外国势力的入侵和皇权力量的削弱，地方督抚的权力有增无减，这直接导致了八国联军侵华期间出现了抗命朝廷的“东南互保”事件。而武昌起义之后，清王朝在短时间内的土崩瓦解也与这种督抚权力的膨胀有着深层的联系。