由于政治体制、法律体系、历史传统和腐败形式几乎各不相同，各国的反腐败体制和机构设置也存在很大差异。国家廉政体系理论认为，廉洁社会的实现有赖于所有廉政支柱，包括政党、立法机关、行政机关、司法机关、审计机关、公民社会和私人部门等共同发挥作用(Pope，2000)。但是根据反腐败执行机构的数量，我们仍可以将各国的反腐败体制分为两种类型：“单头”体制和“多头”体制。前者的典型代表是香港和新加坡，而大多数国家包括中国属于后一种类型。
根据反腐败执行机构的权力来源和性质，我们又可以将其划分为五种类型：议会监察专员、检察机关、行政监察机关、警察机关和执政党的纪律检查机关。在君主立宪制国家和英联邦国家，议会在反腐败方面往往发挥主导作用，其中英国和瑞典的议会监察专员是这些国家反腐败的主要力量。在实行共和制的国家如美国和新加坡，反腐败机构的性质主要是行政监察机关，对该国的行政首长负责。利用检察机关反腐败的国家也不少，中国、美国和英国都设立了检察机关。此外，还有一些国家的行政执法机关也有反腐败的职能，如美国的联邦调查局。通过执政党的纪律检查机关反腐败的主要是共产党执政的国家，例如中国。
目前学术界探讨中国腐败问题的文献已经汗牛充栋，然而似乎很少有文献将主要关注点放在中国共产党纪律检查委员会本身机构和职能的发展和变化上。一些文献指责纪律检查委员会无法对党的最高领导人进行有效的监督，认为这在很大程度上影响了其效力(Transparency International，2007)。诚然，保持反腐败机构的独立性至关重要。但是如果我们过于纠缠这一点，就无法真实地感受到纪律检查委员会的内在变化。在改革开放之后，纪委部门的职能和定位发生了哪些新的变化?它和其他国家廉政体系的支柱，特别是执政党以及人民检察院反贪局的关系如何?本文认为，这些问题的探讨对于弄清楚纪委在中国反腐败工作中的定位，发现现有体制的缺陷和不足，并明确其未来的改革方向具有重要的理论和现实意义。
一、理论背景
在腐败挑战日益突出，反腐败体制独特和中国经济迅速发展的背景下，近年来中国的反腐败体制和战略受到了学术界和社会舆论越来越多的关注。然而，现有的文献主要以事件为研究对象，探讨了不同历史时期中国的反腐败战略、工作重点等，而缺乏针对纪律检查委员会这个中国反腐败领导机构本身的分析。
目前，专门探讨中国反腐败机构的文献较少。劳伦斯·沙利文(Lawrence R.Sullivan)从苏联共产党的监督委员会(Control Commission)谈起，分析了监督机关在共产党内的角色和作用。基于对1949~1968年期间中国共产党监督部门的分析，该研究分析了从1977年到1983年早期中国共产党纪律检查委员会的职能变革，并指出围绕命令和控制而出现的一些问题，包括缺乏足够的工作自主权，缺乏培训和政治力量对检查委员会人事的影响，以及受到腐败和官僚主义等难题的阻碍(Sullivan，1984)。格雷厄姆·杨(Graham Young)认为，中国共产党纪律检查委员会的重建首先是通过维持组织纪律加强党组织的一种手段。该论文接着评论了党的十一大以来纪律检查委员会的角色、目标、方法和措施，特别是党风和党对所存在问题优先次序的评价(Young，1984)。
公婷从制度主义的视角，回顾了从1921年中国共产党建立以来纪律检查机关的变革过程，特别是其在改革时期的能力建设，指出了目前纪律检查委员会制度设计方面存在的问题，包括双重领导体制(Dual Leadership)和基于法令的道德约束等(Gong，2008)。马国泉探讨了包括纪委、监察局、检察院反贪局、公安局和法院在内的中国反腐败机构之间的关系，特别是1949年之后中国共产党纪委和政府监察部门的变迁，重点探讨了发生在反腐败机构内部的腐败的特点、成因和对策(Ma，2008)。他认为，反腐败机构中发生的腐败行为是其不能很好履行职责的重要原因，这源于其“双重忠诚”的困境，即既要忠于党的领导又要忠于机构自身的工作职责。
还有一些文献也对中国反腐败体制，特别是中国共产党纪律检查委员会的角色进行了简要的评论。何增科简要回顾了1978年之后中国反腐败机构，包括纪委、监察局和检察院反贪局的建立，以及制度重建的过程，指出中央和地方各级纪委在各级反腐败工作中扮演着协调的角色(He，2000)。安德鲁·魏德曼对中国的监察系统、纪检系统和检察院的来源、权限和绩效进行了探讨，在此基础上分析了中国转轨期腐败的变化趋势(Wedeman，2004)。然而，这些研究都没有从实证的角度分析纪委自身的变革。
本文试图建立起一个评价框架，评估中国共产党纪律检查委员会自1978年改革以来的职能变革。那么，一个健全、良好的反腐败机构应该包含哪些关键要素呢?透明国际在总结各国反腐败体制的基础上，指出成功的反腐败机构应该具有以下特点：在政府的最高层中赢得政治支持;在政治上和操作上具有独立性，这样就可以调查政府最高层的腐败;要有足够的权力来查阅文件和询问证人;领导层看起来是高度清廉的(Pope，2000)。
本研究认为，健全、良好的反腐败机构包含四个基本要素，即权威性、独立性、廉洁性和专业性。权威性衡量的是反腐败机构所拥有的行使其职能的政治权力。反腐败机构的权力来源，以及是否能够得到最高权力机关，包括最高领导人、立法机关等的支持是影响其权威性的重要因素。独立性衡量的是反腐败机构工作的独立性，其调查工作是否不会受到党派、团体或个人的干扰。廉洁性衡量的是反腐败机构工作人员，特别是其主要负责人的廉洁程度。专业性衡量的是反腐败机构人员的专业化程度。随着经济全球化和信息技术的发展，包括腐败在内的犯罪行为正在日益专业化。在律师、会计和信息技术专家的协助下，一些腐败行为被巧妙地掩盖起来。如果反腐败机构不能相应地迅速提高其专业技能，就很难发现这些腐败行为。
(过勇)
来源：《经济社会体制比较》2012年第5期
