韓俊：關於打贏脫貧攻堅戰的若干問題的分析思考

[摘 要] 黨的十八大以來，我們突出強調了實施精准扶貧，這是從問題導向出發，對扶貧思路和政策做出的重要調整和完善。精准扶貧是一項復雜的系統工程，有效解決精准扶貧難題，做好精准扶貧工作，關鍵是創新脫貧攻堅工作的體制機制。

《中共中央國務院關於打贏脫貧攻堅戰的決定》提出了做好脫貧攻堅工作的新要求和一系列重大政策舉措。這裡，就其中幾個問題做簡要說明。

一、關於脫貧標准和全面小康的關系問題

小康不小康，關鍵看老鄉，核心在仍處於貧困中的老鄉能不能脫貧。在實施脫貧攻堅中，制定大致能夠反映到2020年全面建成小康社會要求的脫貧標准至關重要。

實施扶貧開發戰略以來，我國扶貧標准的制定和調整可分為以下三個階段：第一階段：1986年，我國第一次制定扶貧標准。這個標准採用恩格爾系數法，以每人每日2100大卡熱量的最低營養需求為基准，再根據最低收入人群的消費結構來進行測算。由此測算1986年扶貧標准為1985年農民人均純收入206元，對應的貧困人口數為1.25億。第二階段：2001年，為了制定《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》，國家調整了扶貧標准。一是保留了1986年制定的扶貧標准，隨著消費價格指數的變化調整為625元。二是增加了低收入標准。在食品需求的基礎上，計算了部分非食品消費需求，將2000年農民人均純收入865元確定為低收入標准。當年低於這個標准的人口為9422.8萬人，是國家扶貧開發工作對象。2008年，國家將低收入標准明確為國家扶貧標准，現價是2008年農民人均純收入1196元，對應的4007萬人為國家扶貧開發工作對象。第三階段：2011年，為制定《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，在綜合考慮經濟發展水平、貧困人口解決溫飽並適度發展的要求以及政府財力的基礎上，將農民人均生活水平2300元（2010年不變價）作為新的扶貧標准，新的貧困標准比2008年的標准提高了92.3%。根據2300元的新標准，2010年的貧困人口擴大到了16567萬人，佔農村總人口的17.2%。當時，有14個省份根據當地實際制定了高於國家扶貧標准的地方扶貧標准，主要集中在東部省份。

現行的扶貧標准能不能堅持到2020年？關鍵是怎麼正確理解全面小康的含義。“久困於窮，冀以小康”。全面小康可以有較多物質、精神等方面的內涵，但對於普通貧困群眾而言，全面小康是脫貧后的生活，其基本內涵是指一種能安穩度日的比較寬裕的經濟狀態，“不愁吃、不愁穿”，“義務教育、基本醫療和住房安全有保障”符合普通貧困百姓對於全面小康的基本預期。根據全國住戶收支調查數據實証驗算，在已有基本住房的情況下，人均生活水平等於每年2800元的貧困標准戶的實際恩格爾系數為53.5% ，人均每天食品消費支出為4.1元。從當年物價水平看，在農村地區大約能每天消費1斤米面、1斤菜、1兩肉，可滿足健康生存需要的熱量和蛋白質需求，做到“吃飽，適當吃好”。國家統計局住戶調查資料也表明，人均生活水平等於每年2800元的貧困標准戶，在食品消費以外的基本生活需求得到較好滿足。其中居住在竹草土坯房中的比例為5.6%，93.3%的戶人均住房面積超過15平方米，96%的戶有彩電，95.9%的戶有手機或電話，7~15歲兒童在校率超過99%，青年中受教育程度在初中以上的人口比重為93.9%，參加新農合和醫療保險的人口比重為98.1%。在文件起草過程中，經與國家統計局共同測算研究，我們認為，現行的國家扶貧標准可以滿足貧困人口維持生存的基本需要，即每人每天攝入2100大卡熱量和60克左右蛋白質的需求，在此基礎上還能保障一定數量的非食品支出。由於國家近年來在城鄉全面實施免費義務教育，在農村全面建立新農合和新農保制度，我國現行貧困標准所代表的實際生活水平大致能夠達到2020年全面建成小康社會所要求的基本水平。中央脫貧攻堅文件明確了“確保我國現行標准下農村貧困人口實現脫貧”這一要求。

今后5年繼續採用現行扶貧標准，應綜合考慮物價水平和其他因素，逐年更新按現價計算的標准。這是習近平總書記在就《中共中央關於制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》起草的有關情況向全會做說明時明確講的。2011年以來，隨著消費價格指數等相關因素的變化，國家統計局逐年更新的國家貧困標准分別為2536元、2625元、2736元、2800元和2855元，相應地貧困人口數量分別降到12238萬、9899萬，8249萬、7017萬和5575萬。在逐年更新扶貧標准時，國家統計局並不是簡單使用全國平均的CPI，而是適當考慮其他因素。例如2011—2014年扶貧標准年均增加125元，年均提高5.43%。2015年的扶貧標准相對2014年僅增加55元，提高了1.96%。習近平總書記在就“十三五”規劃建議起草情況向全會做說明時講，若按每年6%的增長率調整，2020年全國脫貧標准約為人均純收入4000元。中央脫貧攻堅文件並沒有就今后扶貧標准每年增長率做出具體表述，但政策要求是明確的，各地可結合各自實際，考慮消費價格指數的變化和其他方面的實際情況合理更新省級扶貧標准，使脫貧攻堅工作更加完整覆蓋貧困人口。

自1991年開始，世界銀行根據全球最貧窮國家的貧困線，制定了以美元表示的國際貧困線，用於監測全球的極端貧困狀況，並根據“購買力平價轉換系數”進行更新。從世界銀行1991年制定第一個國際貧困線（1.01美元）到今年，已經更新了三次。世界銀行於2015年，用2011年購買力平價，對制定1.25美元標准時的15個國家的貧困線的平均數重新計算，得到每人每天1.89美元的國際貧困線，即1.9美元貧困線。世界銀行採用購買力平價計算的人民幣兌美元的換算系數近年大體保持在1:（3.5~3.6）。按此換算系數，我國2014年按現價計算的貧困標准為2800元/人•年，折合為777.78~800美元，每人每天為2.13~2.19美元。因此，按世界銀行的標准，我國的農村貧困線實際上是高於他們提出的每人每天1.9美元的。這一點，世界銀行方面也是認同的。

總之，我們現在的扶貧標准，總體上符合我們的國情和承受能力。要正確引導社會心理預期，寧可現在的承諾低一點，未來的實現程度高一點，也不要提過高目標，不要吊高胃口，最后難以實現，失信於民。應加強相關宣傳，盡量減少社會公眾對扶貧標准的誤解。

二、關於落實精准扶貧、精准脫貧基本方略問題

黨的十八大以來，我們突出強調了實施精准扶貧，這是從問題導向出發，對扶貧思路和政策做出的重要調整和完善。文件對實施精准扶貧方略，健全精准扶貧工作機制，加快貧困人口精准脫貧做出了全面部署。機制指明了方向。精准扶貧是一項復雜的系統工程，有效解決精准扶貧難題，做好精准扶貧工作，關鍵是創新脫貧攻堅工作的體制機制。文件提出了脫貧攻堅工作要實現的“四個創新、四個轉變”：即創新扶貧開發路徑，由“大水漫灌”向“精准滴灌”轉變﹔創新扶貧資源使用方式，由多頭分散向統籌集中轉變﹔創新扶貧開發模式，由偏重“輸血”向注重“造血”轉變﹔創新扶貧考評體系，由側重考核地區生產總值向主要考核脫貧成效轉變。

第一，要抓好精准識別、建檔立卡這個關鍵環節，為打贏脫貧攻堅戰打好基礎。精准扶貧，精確瞄准是首要。最近，社會各界都非常關心這件事，媒體也披露了一些“被扶貧”現象，雖然是個別的，但影響很不好。精准扶貧、精准脫貧，首先是要瞄得准，做到精准識別。底數摸清了，仗才能打贏。當前，我國貧困戶的識別標准是收入標准。在建檔立卡工作中，遇到的問題首先是如何精確統計農戶的收入。建檔立卡的名額是扶貧部門利用統計系統農村住戶抽樣調查估計出的各省和縣貧困發生率基礎上分配的，同時允許各地有10%左右的上浮幅度。名額分解到縣以后，縣級將名額進一步分解到鄉和村，但鄉和村兩級並沒有可靠的收入數據來計算貧困發生率。由於鄉和村兩級沒有能力可靠地進行所有農戶的收入統計，在村一級識別貧困人口，要借助民主評議的方法決定。到2014年年底，全國利用這種方法共識別出8862萬貧困人口。但民主評議的結果可能與收入標准存在較大的差異，導致一部分收入低於貧困線的農戶沒有被確定為建檔立卡貧困戶，而一部分收入高於貧困線的農戶被確定為建檔立卡貧困戶。

2015年度諾貝爾經濟學獎得主安格斯•迪頓的主要貢獻就是提出了關於貧困測度的新方法。他認為，使用購買力平價指數，以收入為依據測算貧困人口，在實踐中可信度低，其不確定性是公認的。他認為，使用家庭消費數據來進行貧困測量，相比收入數據，消費數據更有助於准確理解貧困機制。從建檔立卡工作實際看，以收入作為貧困戶的唯一識別標准顯然是脫離實際的，也是不可行的。收入標准很難解決精准問題，一是收入難以算清﹔二是即使算清了，有的收入高的比收入低的還窮，比如家裡要供養大學生、有病人等等。所以，精准扶貧在識別扶貧對象方面，除了收入標准外，還應當有新的、看得見的標准。大家都很清楚，如果到村裡去看，貧困是看得出來的，可以根據現場考察貧困戶的住房、衣食情況來確定，重點解決貧困戶的吃、穿和住房問題，以及子女教育、醫療保障問題。提高精准扶貧的准確度，要把“兩不愁、三保障”分解成若干看得見的現象，在建檔立卡工作中，實際上要多維度判斷。2010年以來，聯合國開發計劃署採用健康、教育和生活標准3個維度，測算全球多維貧困狀況。我國建檔立卡工作就是測算多維貧困的生動實踐，經驗值得認真總結。

第二，要精准配置扶貧資源，對各種不同類型的貧困人口採取有針對性的幫扶措施。精准扶貧，精准幫扶是關鍵。要逐村逐戶分析致貧原因，真正做到“一村一策，一戶一法”，對症下藥、開准“藥方”。要按照貧困地區和貧困人口的不同情況，分類指導、分類施策，發展生產脫貧一批、易地搬遷脫貧一批、生態保護脫貧一批、加強教育脫貧一批、社會保障兜底一批。各地情況千差萬別，要因地制宜，探索多渠道、多樣化的精准扶貧、精准脫貧路徑。精准扶貧絕對不是簡單地給貧困戶分錢，扶貧開發的項目依然要堅持下去。在發展特色產業脫貧方面，貧困人口不能受益的主要原因是扶貧項目缺乏有效的到貧困戶的機制。一些產業扶貧項目也往往因為貧困戶的觀念、技術、能力和資金等多方面的限制而難以覆蓋貧困戶。扶貧移民搬遷因貧困戶負擔不起搬遷成本出現“搬富不搬窮”的問題。金融扶貧中貧困戶由於沒有抵押和擔保而經常被排除在外。要探索如何將貧困戶納入現代產業鏈中，解決貧困農戶經常面臨的技術、資金、市場方面的困難。例如，河北阜平縣採用公司+合作社+貧困戶的模式，即利用財政扶貧資金支持建檔立卡貧困戶入股來獲取分紅收入，同時貧困戶將土地流轉給公司或合作社來獲取穩定的土地租金收入，鼓勵貧困戶為公司或合作社出工來獲取工資收入。政府對吸收建檔立卡貧困戶參與的企業從土地使用、稅收、優惠貸款（如貼息）等方面給予扶持。貴州桐梓縣採用聯戶合作生產的模式，由養殖大戶帶動建檔立卡貧困戶統一組織生產，從而解決貧困戶的技術和市場問題。地方政府對聯戶生產提供基礎設施（如大棚）、技術和資金方面的支持，同時明確聯戶中貧困戶的比例和明確貧困戶產權和收益分配的比例。

第三，要防止出現脫貧上的糊涂賬，不能搞“數字脫貧”。精准扶貧、精准脫貧是必然要求。多年來，我國貧困人口數是國家統計局在抽樣調查基礎上推算出來的，沒有具體落實到人頭上。也就是說，過去有多少貧困人口、每年有多少人脫貧基本可以說清楚，但究竟誰是貧困人口、誰脫了貧，則大多說不清楚。總書記在中央扶貧開發工作會議上講，“要把不清楚變成一清二楚”。按照中央文件的要求，要對建檔立卡貧困村、貧困戶和貧困人口定期進行全面核查，建立精准扶貧台賬，建立貧困戶脫貧認定機制，實行有進有出的動態管理。要做到每年脫貧的都是哪些人、分布在哪裡，一清二楚。各地要建立精准脫貧可監測、可復查的機制。

准確評價精准扶貧成效，是下一步落實中央扶貧文件要做好的一項重要工作。中央文件提出，評價精准扶貧成效，既要看減貧數量，更要看脫貧質量，對弄虛作假搞“數字脫貧”的，要嚴肅追究責任。就減貧數量而言，涉及統計數據與建檔立卡數據兩套數據如何使用、如何銜接的問題。目前，我國的農村貧困人口數據有兩套，一是國家統計局的監測調查數據，二是國務院扶貧辦的建檔立卡數據。國家統計局的貧困監測數據1997年正式開始實施，採用國際上通行的隨機抽樣方法，在全國抽取約20萬戶樣本，通過抽樣數據測算全國農村貧困人口規模及分布，是我國農村貧困人口狀況的法定統計數據。目前，在全國832個扶貧重點縣和連片特困地區縣中，有83個縣由於經費不足、調查力量薄弱等因素未開展貧困監測調查（所在片區以地市為單位開展調查）﹔已開展調查的749個縣中，平均約100個記賬調查戶，分縣代表性不足。國務院扶貧辦按照精准扶貧方略的要求，以國家統計局發布的貧困人口規模為控制數，通過建檔立卡登記的農村貧困人口是精准扶貧的對象，是實現精准脫貧的工作依據。兩套數據都必不可少、互為佐証、互為補充。統計局的貧困監測調查數據反映全國和省級層面的貧困總體情況和扶貧總體成效，並每年向社會公布。統計局的貧困監測調查在縣一級樣本選取量很小，隻有一二百戶，難以准確反映縣級貧困發生率。而評價精准扶貧成效，基本單元恰好是縣一級。對精准扶貧效果的考核應是針對建檔立卡貧困戶，主要評估建檔立卡貧困戶在收入、消費、資產、教育和健康等多個維度的改善狀況和脫貧狀況。為避免兩套數據對貧困人口數量產生歧義，今后，每年向社會公布的全國和各省貧困總體情況和扶貧總體成效以統計局貧困監測調查數據為准，而縣鄉村實際的精准脫貧成效，隻能使用扶貧系統的建檔立卡數據。在實際當中，省一級很可能會出現兩套數據不一致的問題。兩個部門應努力完善各自的統計調查方法，以使統計的數據更為客觀、准確。