韓俊：關於打贏脫貧攻堅戰的若干問題的分析思考【2】

三、關於精准幫扶與集中連片特殊困難地區開發緊密結合問題

長期以來，我國扶貧的主要特點是區域瞄准，以貧困地區的區域開發為主要手段。從20世紀80年代中期開始，國家或省確定的貧困縣是主要扶貧對象。2011年，國家又確定了14個連片特困地區。雖然2001年開始提出將扶持的重點轉向15萬個貧困村，但扶貧識別到村到戶的機制很不健全。過去區域性扶貧開發盡管瞄准的是貧困地區而不是貧困家庭和個人，但由於貧困人口量大面廣、分布集中，通過實施區域性開發，改善了貧困地區的基礎設施條件，解決了制約脫貧減貧的共性問題，從面上推動了貧困地區發展和減貧。實踐証明，這種做法是管用的、有效的。但也暴露了一些矛盾和問題。比如，一些區域開發措施對貧困人口脫貧的直接作用不很明顯，有的貧困縣以扶貧開發的名義上大項目、爭投資，GDP可能上去了，財政收入上去了，縣城建設上去了，但農村貧困人口沒有得到多少好處。一些地方扶貧一攬子上項目、下資金，往往是有關系的人、比較富裕的人得到的信息最快、爭取的機會最大、拿到的好處最多，而真正老實巴交的貧困戶得到的好處反而更慢更少，扶貧資金往往用不到最窮的人身上。有的學者研究發現，近幾年的一些扶貧政策，更多的是改善了貧困地區一般貧困家庭的收入狀況，卻對極端貧困家庭影響不大。一些研究發現，隨著整個宏觀經濟環境的變化，特別是收入分配不平等程度的擴大，處於收入分配底端的貧困人口越來越難以享受經濟增長的好處。這意味著經濟增長的減貧效應下降。在經濟增長減貧效應下降的背景下，處理好貧困地區的區域開發與貧困人口精准幫扶的關系，創新扶貧開發路徑，由“大水漫灌”向“精准滴灌”轉變，直接對貧困人口實施更加有針對性的扶持政策就顯得越來越重要。

從當前致貧的原因來看，可以說仍然呈現出共性因素和個性因素並存的特點。從共性因素看，許多貧困村、貧困戶在交通、飲水、用電等基本生產生活條件方面仍很困難。目前，在建檔立卡的12.8萬個貧困行政村中，有6.9萬個不通客運班車，佔53.9%﹔在87.1萬個自然村中，還有33萬個不通瀝青（水泥）路，佔39.6%。西部和中部地區建檔立卡貧困戶分別有22.9%和13.1%飲水困難。西部地區仍有2.6%的貧困村沒有通生活用電，10.3%的村未通生產用電。此外，貧困地區產業結構單一，就業機會缺乏，農民增收缺少門路，也是不容忽視的致貧的共性因素。打贏脫貧攻堅戰，必須繼續推進開發式扶貧，集中力量解決不同類型貧困地區的共性制約和突出問題。加大對貧困地區基礎設施建設、產業發展和生態治理的支持力度，加快破除發展瓶頸制約，提高貧困地區社會經濟發展水平，努力改善貧困人口發展環境，提高貧困人口脫貧的穩定性、可持續性。

當前脫貧攻堅工作進入了新階段，呈現出新特點，現有貧困戶致貧原因更加復雜多元，有的與缺乏基本技能、轉移就業困難有關，有的與家庭成員生病、上學帶來的支出增加有關，有的與自然災害、市場波動帶來的收入減少有關，有的與家庭缺乏勞動力有關，而不少貧困家庭往往多重致貧因素交織疊加、互為因果，可以說各戶有各戶的制約。在建檔立卡貧困戶中，認為因病致貧的1242.3萬戶，佔42.2%﹔因缺資金致貧的1043.8萬戶，佔35.4%﹔因缺技術致貧的658.4萬戶，佔22.3%﹔因缺勞力致貧的494.1萬戶，佔16.8%﹔因學致貧的265.7萬戶，佔9.0%﹔因殘致貧的170.9萬戶，佔5.8%﹔因災致貧的170.5萬戶，佔5.8%。總的來看，由於這些年來大規模的區域開發，面上致貧共性因素的影響確實下降了，而致貧個性因素的影響則更為突出了。即使在貧困縣內，貧困人口所佔比例也不高，2012年低於國家扶貧標准的貧困人口佔貧困縣農村總人口的24.4%。針對致貧原因更加個性化復雜化的貧困人口，不能用大水漫灌的粗放方式幫扶，必須對原來的一些做法進行反思和調整，與時俱進完善扶貧方略，研究區域開發如何與脫貧更緊密地結合。要逐村逐戶分析致貧原因，開准“藥方”、對症下藥，切實把脫貧攻堅轉到精准扶貧的軌道上來，真正做到扶貧扶到人身上，脫貧落到人頭上，提高脫貧攻堅的針對性、有效性。

四、關於貧困人口能扶必扶、應保盡保問題

擺脫貧困，要把提高扶貧對象的自我發展能力放在優先位置，激發內生動力，把能扶的都扶起來。對絕大多數貧困人口，不能靠發錢養人的辦法來扶貧，養一時不能養一世，必須讓他們通過勞動實現脫貧致富，過上有尊嚴的生活。假如能扶的不去扶了，把這些人都納入了低保兜底范圍，那就可能會陷入“福利陷阱”，財政難以為繼，社會的活力和動力也會受到損害。中央文件提出的要求是，到2020年，要使建檔立卡貧困人口中有5000萬人左右通過產業扶持、轉移就業、易地搬遷、教育支持、醫療救助等措施實現脫貧。

提高扶貧對象的自我發展能力，就要投資於人，通過發展醫療衛生和教育事業，幫助貧困群眾提高身體素質、文化素質和就業能力。

在建檔立卡貧困戶中，“貧病疊加戶”高達42%，在各種致貧原因中，因病致貧往往排得最靠前。徹底阻斷因病致貧、因病返貧，關鍵是要讓農民看得起病，尤其是看大病時要有救助。要在新農合報銷和大病保險的基礎上，加大救助補助力度，提高報銷比例，切實減輕農民的疾病負擔。

治窮先治愚。教育是貧困地區經濟發展和社會進步的奠基石，要著力加強教育脫貧，加大教育扶貧工程實施力度，把提高人的素質作為脫貧減貧的治本之策，既扶志，也扶智，阻斷貧困代際傳遞。

提高貧困家庭勞動力的就業能力，是幫助貧困人口擺脫貧困最見效的措施。貧困地區發展特色種養業自然風險、市場風險都很大，要研究些有效辦法，防止生產和市場大起大落，幫助農民化解生產經營風險。外出打工是貧困地區群眾增收最快的途徑，目前，貧困地區勞動力還有富余，要切實抓好培訓和勞務輸出的組織工作，幫助他們實現穩定就業、體面就業。

從每個貧困家庭致貧的具體原因看，在做好扶貧開發工作的同時，還必須盡快實現農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接。按照中央文件的要求，有2000多萬完全或部分喪失勞動能力的貧困人口，要通過全部納入低保覆蓋范圍，實現社保政策兜底脫貧。現在農村低保人每月人均享受補差收入125元，全年人均就是1500元，相當於補了目前貧困標准的54%。問題是平均數說明不了貧困人口各不相同的實際狀況。有點收入的貧困戶給了補差可以達到貧困線以上，但那些沒有勞動力的家庭給這點補差就達不到貧困線了。目前農村低保制度還做不到對所有的貧困人口兜底的保障，主要是低保標准大都低於扶貧標准。要通過進一步完善農村低保制度，逐步提高低保標准和補助水平，把該保的都保起來，使那些沒有或基本喪失勞動能力的貧困人口收入達到貧困標准以上，體現社會公平正義。實現扶貧開發政策與農村低保制度有效銜接，這個要求在農村低保制度建立之初就明確提出來了，但目前還沒有真正落實到位。需要盡快制定農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接的實施方案，核心是加大農村低保省級統籌力度，低保標准較低的地區要逐步達到國家扶貧標准。

五、堅持扶貧開發與生態保護並重問題

貧困地區往往也是生態脆弱地區，許多地區貧困就是因為過去掠奪開發、過度開發，破壞了生態環境。推進扶貧開發，必須牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，把生態保護放在優先位置，探索生態脫貧新路子。近些年國家大規模實施的退耕還林、退牧還草和草原生態保護等生態修復工程，把生態保護建設與帶動農民增收結合起來，惠及了中西部農牧民，許多貧困人口因此脫貧，成為名符其實的生態扶貧工程。要加大貧困地區生態保護修復力度，增加重點生態功能區轉移支付。創新生態資金使用方式，利用生態補償和生態保護工程資金使當地有勞動能力的部分貧困人口轉為護林員等生態保護人員。完善森林、草原、濕地、水土保持等生態補償制度，提高補償標准，讓貧困地區農民從生態保護修復中多得實惠。

一些貧困地區生態極度脆弱，不具備生存條件。在這類“一方水土養不起一方人”的地區，易地扶貧移民搬遷是脫貧的最好辦法，是有效緩解貧困地區生態環境壓力的戰略舉措。文件提出，對居住在生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發等地區的農村貧困人口，加快實施易地扶貧搬遷工程。易地扶貧搬遷往往是整村、多村全部家庭的整體移民，涉及農戶土地財產等利益關系，政策性很強，是一項極其復雜的系統工程，必須堅持群眾自願、積極穩妥的原則，因地制宜選擇搬遷安置方式，完善搬遷后續扶持政策，確保搬遷對象有業可就、穩定脫貧，做到搬得出、穩得住、能致富。

六、關於政府市場社會協同發力問題

脫貧攻堅是全社會的共同義務，要強化政府責任，引領市場、社會協同發力，鼓勵先富幫后富，構建專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧互為補充的大扶貧格局。各級政府必須在扶貧開發中發揮主導作用，文件提出，強化脫貧攻堅領導責任制，實行中央統籌、省（自治區、直轄市）負總責、市（地）縣抓落實的工作機制。在切實履行政府扶貧責任的同時，也務必要用好市場這隻手，通過建立有效的激勵機制，吸引更多的社會資源參與脫貧攻堅，走出一條靠發展市場經濟帶動群眾脫貧致富的好路子。目前東西部扶貧協作工作缺乏剛性約束，工作開展不平衡，援助力度較小，2014年東西部扶貧協作政府援助資金規模是13.4億元。文件要求，東部地區要根據財力增長情況，逐步增加對口幫扶財政投入，並列入年度預算。目前，援藏、援疆、援青是按上一年度地方財政一般預算收入的一定比例（援藏為0.1%、援疆為0.3%~0.6%、援青為0.05%）安排財政援助資金，考慮到東部地區已承擔了援藏、援疆、援青等任務，文件對東部地區對口幫扶投入規模沒有提出具體量化要求，而是由東部地區量力而行。健全東西部扶貧協作機制，突出了兩個重點：一是要強化以企業合作為載體的扶貧協作。二是要更多發揮縣（市）作用，啟動實施經濟強縣（市）與國家扶貧開發工作重點縣“攜手奔小康”行動。

扶貧濟困是中華民族的傳統美德，社會扶貧的力量會越來越大。當前社會扶貧缺的不是公益熱情，而是信任。要樹立全社會對公益扶貧的信心，著力打造扶貧公益品牌，及時全面公開捐助扶貧信息，提高社會扶貧的公信力和美譽度。“善者不虧，行之則遠”。要構建好人好報的社會氛圍，讓積極參與社會扶貧的單位、企業和個人政治上有榮譽、事業上有發展、社會上受尊重。