王衛國：城鄉一體化與農地流轉制度改革

﹝摘要﹞推進城鄉一體化發展戰略，需要對現行農地流轉制度進行改革。本文在考察我國農地流轉制度的歷史和現狀的基礎上，以十八屆三中全會《決定》為指針，就地權去身份化、地權物權化、地權資本化和地權平等化等重要問題，從農業產業化、農地產權變革、農地流轉方式和農地流轉自由等維度，進行分析和澄清，並提出改革路徑。

十八屆三中全會通過的《關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱“《決定》”）在“健全城鄉發展一體化體制機制”的題目下，提出一系列的改革目標和任務。其中，農地流轉是一個引人注目的重點領域。圍繞這一重點，學界和政界人士有各種不同的解讀，折射出各自的政策主張和制度取向。其中，有一些概念和觀點需要進一步澄清。本文試圖從法學研究者的視角提出一些見解，以資討論。

一、城鄉二元體制下的農地流轉制度

我國1950年《土地改革法》以后，農民普遍獲得了土地，形成農地“私有私用、允許流轉”的秩序。1958年人民公社化運動后，在“一大二公”的集體經濟制度下，形成農地“公有公用、不可流轉”的秩序。1978年以后的農村土地改革建立了集體所有、分戶經營的農地“公有私用”制度。但是，1982年《憲法》和1986年《土地管理法》明確禁止土地流轉。1988年修改《憲法》和《土地管理法》，規定土地使用權可以依法流轉，土地市場開始形成。但是，在隨后的發展中，農村土地市場長期停滯不前，與城市土地市場的迅速成長形成強烈反差。這一狀況與現行立法限制農村土地市場有密切關系。這種立法限制的根本原因來自城鄉二元體制和小農經濟慣性。

首先，在城鄉二元體制下，我國一直堅持工業和城市建設優先的政策取向。為了滿足工業和城市的用地需求和減少建設成本，法律賦予政府很大的土地征收權力，並規定了很低的征地補償標准。與此同時，由於限制農地流轉，被征收土地沒有市場價格，農民在補償問題上缺乏談判空間。

其次，在人口二元化格局下，形成了農民隻能以農為業的社會定位。由此賦予農村人的身份屬性折射在土地制度上，成為一種產權的身份屬性。這種屬性使人們長期以來對農地使用權持有一種非流轉性甚至非財產性的認識。這些認識影響到立法，便形成了限制農地流轉的法律政策。《農村土地承包法》對農地流轉設置的種種限制，就是這種政策的反映。

第三，按照傳統的小農經濟思維，農業生產經營隻能以家庭為單位。小農經濟以分散性、封閉性和自足性為特征，與落后的農業生產力相適應。20世紀80年代初的農地“公有私用”改革，實際上是向小農經濟回歸。這種回歸雖然在一定時期提升了農業產出能力，卻並不能直接駛入現代農業軌道。對傳統農業的路徑依賴和心理依戀，導致一些人對規模化、產業化、科技化的農業生產方式和與之相適應的土地制度改革持有排拒心理。《農村土地承包法》基本上反映了傳統農業的需求。

二、城鄉一體化戰略下的農地流轉改革

近20年來我國工業化、城市化和信息化的高速發展，導致大量農村人口遷入城市和大量農村居民脫離農業勞動，形成了“城市人口外來化”和“農村人口非農化”即城市和農村均呈現二元化的“城鄉四元化”格局。無論是進城謀生還是原地生活，農村居民都有通過土地流轉和地權資本化實現家庭財產形態重置和保值增值的需求。而城市中的資本流和信息流必然形成對城鄉之間財產流動壁壘的持續沖擊。這種動態格局意味著靜態化的城鄉二元體制正在走向終結。城鄉二元化格局的終結，必然要求改變城鄉土地制度的二元化架構。在農村地區，小農經營所固有的生產規模小、勞動力投入大、市場適應性差、抗風險能力低和技術更新力弱等缺陷，加上第二、三產業對勞動力的吸附，導致農村地區普遍存在耕地撂荒、青壯流出、集市萎縮和村庄凋敝的現象。傳統農業走向衰落已成為不可逆轉的趨勢。與此同時，城市在高速發展中受到人口飽和、空間狹小、道路擁堵、環境污染和公共設施緊缺的困擾。加上經濟轉型期的就業困難以及人口老齡化等因素，城市要素乃至城市人口“溢出”的勢頭日益明顯。由此既帶來了規模化經營、高科技經營和多產業綜合經營的現代農業的成長機遇，也為各種新興產業提供了發展空間。城鄉之間要素對接、市場對接和人口對流的強勁勢頭，展現了城鄉一體發展的廣闊前景。

黨的十八大政治報告指出：“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑。”十八屆三中全會《決定》進一步指出：“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙。必須健全體制機制，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，讓廣大農民平等參與現代化進程、共同分享現代化成果。”實現城鄉一體發展，不僅要結束過去那種單向的農業保駕工業、農村供給城市、農民服務市民的不平等局面，而且要建立雙向的要素互通、成果互惠、交往互利、發展互動的新型城鄉關系。所以，要系統地謀劃在城鄉一體化新形勢下的整體發展戰略，並圍繞相關的戰略任務確定農地流轉制度的改革目標。

按照十八屆三中全會的設計，現階段的新型農業經營體系，將是一個“家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等共同發展”的格局。其中的一個重要創新，就是在擴權賦能和地權資本化的基礎上，發展農業產業化經營。擴權賦能，要求“賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能”。地權資本化，旨在“鼓勵承包經營權在公開市場上向專業大戶、家庭農場、農民合作社、農業企業流轉，發展多種形式規模經營”。