王衛國：城鄉一體化與農地流轉制度改革【2】

三、農業產業化與地權去身份化

“發展農業產業化經營”是十八屆三中全會提出的目標。農業產業化的基本構架，一是農業生產單位的規模化、組織化，二是農業生產技術和裝備的現代化、高能化，三是農業產業鏈、市場環境和服務體系的社會化、系統化。在這三大部分中，生產單位的規模化和組織化是基礎。而規模化和組織化的前提是土地、資金、人才、技術、管理等等要素的配置。在當下中國，這些要素配置中遇到的主要法律障礙來自土地制度。

目前，對農地使用權流轉構成主要障礙的，不是集體土地所有權，而是附著在土地使用權之上的“身份屬性”。這種身份屬性在很大程度上是政府過往管理決策運行的結果。這種將公權秩序置於私權秩序之上的施政模式，則是計劃經濟的表現。在今天，私權秩序所維系的不僅是廣大群眾的切身利益，而且是國家發展和社會進步的長遠利益。“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，深化經濟體制改革”已經成為今日中國經濟改革和發展的根本方針。土地市場上流轉的權利隻能是財產權。因此，要發展農村土地市場，就必須把土地使用權從身份性的束縛下解放出來。這就是十八屆三中全會《決定》提出“賦予農民更多財產權利”的深刻意義所在。隻有讓農民的土地權利處分更加自由，流轉更加充分，“農民增加財產性收入渠道”才能更加通暢。

盡管對農地使用權的身份屬性和可流轉性存在著學術上的爭論，在現實中，農地使用權流轉制度的改革大幕已經拉開。2008年6月，中共中央、國務院發布《關於全面推進集體林權制度改革的意見》，開始著手林權改革，其中的一項改革任務即是落實處分權。該《意見》指出：“在不改變林地用途的前提下，林地承包經營權人可依法對擁有的林地承包經營權和林木所有權進行轉包、出租、轉讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，對其承包的林地、林木可依法開發利用。”林地承包經營權作為農地承包經營權的一種，首先成為流轉改革的對象。同年10月，黨的十七屆三中全會進一步提出：“建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自願有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。”

農地使用權“去身份化”是一個大趨勢和大方向。但也要看到，我國的改革和發展是一個漸進過程。現有的“集體所有、農戶享用”的制度，是改革開放以來農村土地制度變遷的結果。由此形成的農地使用權分配格局，已經得到了廣泛承認。總的說來，“穩定農村土地承包關系並保持長久不變”的基本政策符合廣大農民的長遠利益，應予堅持。而且，適當保留現有農地使用權上的身份符號，有助於穩定權利的利益預期，提高其市場價值，從而有利於鼓勵農地流轉和農業投資。同時也要看到，短期內全面放開農地使用權的自由流轉，存在著一定的風險。這些風險主要是指農民出讓土地后失去就業、收入和保障所帶來的生活困難以及由此產生的社會風險。可以肯定的是，這種風險將會隨城鄉一體化發展的推進而逐步消減。而且，由於我國區域經濟發展不平衡，在不同的地區，這種風險預期是不同的﹔即使在同一地方的不同人群中，這種預期也是不同的。在經濟發達地區，以及在各地已經或接近市民化的農民人群，這種風險即使不可事前忽略，至少也有足夠的資源和手段加以事后化解。因此，無論政策還是法律，在基於身份性考慮的農地流轉限制上，都不能搞“一刀切”。

根據以上分析，將現有的農地承包經營權進行分解，以其中的承包權為身份權，經營權為財產權，採用“兩權分離”的辦法，在承包權不轉移的情況下，允許經營權流轉，不失為當前打破農地使用權身份性帶來的流轉僵局的一種策略安排。但是，這種安排是過渡性的，也是局部性的。首先，按照現行法律，農地承包經營權在一定條件下是可以採用承包人身份退出的方式流轉的。事實上，實踐中轉讓和抵押的農地流轉交易一直存在。其次，從長遠看，隨著越來越多的農民轉變為市民，加上城鄉社會保障體系的逐步完善，以保障需求為理由阻止農地充分流轉的主張將會進一步失去正當性。因此，所謂承包權與經營權的“兩權分離”將不會成為常態。第三，目前的土地承包權“兩權分離”的典型交易形式是土地出租，以及附退出條件的股權投資（如股份合作）。這些都屬於合同法現象，而不是物權法現象。因此，所謂農地承包經營權“三權分離”或“三權分置”的表述，並不代表我國土地物權制度的未來常態。嚴格地說，這類表述在法理上並不准確，已經受到法學界的質疑。﹝1﹞ 在我國，集體土地所有權和農地使用權的兩權分離是憲法和法律確認的普遍性和長期性的物權制度，而農地使用權中承包權與經營權的分置不過是對當前實踐中比較流行的農地使用權流轉方式的一種解說，沒有根據也沒有必要被界定一種普遍性、長期性的物權現象。

四、農地產權變革與地權物權化

在20世紀80年代農地由“公有公用”轉為“公有私用”的早期，農民的身份是“集體經濟組織成員”，而集體經濟組織是土地的所有者和經營者。所謂承包，不過是集體以合同方式將經營權分配給農戶。農戶在獨立經營土地和享有產品的同時，對集體組織承擔上繳各種提留、統籌的義務。這種承包關系的模式后來也一度被運用到國有企業改革中，被稱作所有權和經營權的“兩權分離”。兩權分離是在不改變生產資料公有制的前提下，以類似租賃的方式實現經濟資源民營化和市場化的漸進式改革設計。在現代民法上，有所謂“租賃權物權化”現象，其本意是強化不動產佔有使用者的法律地位，體現了一種向資源利用者傾斜的分配正義。在我國，對於農地承包經營權的保護，從最初司法實踐的合同保護，到《民法通則》的身份保護，再到《農村土地承包法》的法定權益保護，最后到《物權法》的用益物權保護，基本上遵循了一條物權化的變革軌跡。﹝2﹞

但是，如前所述，《物權法》關於土地承包經營權流轉的規定尚未突破《農村土地承包法》的限制，存在一定的歷史局限性。目前，在多數地方，原有的集體經濟組織已經消失，現有的鄉和村已經演變為基層行政機構和社區管理組織，並不是法律規定的集體土地所有權主體。由於《物權法》第59條將集體土地所有權的行使交給了全體集體組織成員，而他們都是土地使用權的享有者。因此，集體土地所有權與集體土地使用權的關系，已經不再是政府或社區組織與村民之間的管理關系，而是財產共同體成員之間的合作關系。進一步說，《物權法》第59條的規定，實際上已經將集體所有權由抽象的團體人格變成了具體的個人人格。也就是說，經濟學意義上的“公有”正在變成法律意義上的“共有”，而且這種共有並不排除某種形式的按份共有。例如，十八屆三中全會以后開展的“賦予集體資產股份權能”試點，就給予集體產權制度改革以新的啟迪。所以，強調穩定農村土地承包關系並保持長久不變的現實意義，在於進一步鞏固集體所有權與農戶使用權“兩權分離”的成果，並將由此形成的地權分配現狀作為進一步強化保護和擴大流轉的邏輯起點。

實際上，在我國，由於土地所有權不能入市，土地使用權已經成為土地市場流轉的唯一權利載體。這意味著，在土地流轉領域，土地使用權取得了相當於土地所有權的地位。因此，土地市場越是發達，土地流轉的穩定性預期越是長久，土地使用權的法律地位就越是穩固。這樣，法律為滿足市場經濟發展的需要，也就越是需要提高對土地使用權的保護強度和擴大土地使用權流轉空間。所以，農村土地市場的培育必然在法律上表現為對集體土地使用權的權能構造的不斷強化。這就是十八屆三中全會《決定》“擴權賦能”改革的意義所在。