王衛國：城鄉一體化與農地流轉制度改革【3】

五、農地流轉方式與地權資本化

現行的“三權分置”流轉模式下的農地經營權交易，基本上採用的是轉包和出租方式。據統計資料，2010年我國農地流轉方式中，轉包佔51.6%，出租佔26.4%，而東部地區以反租倒包、入股等方式流轉的比例高於中部和西部地區。﹝3﹞ 其中，反租倒包是指村委會以租賃形式將農戶承包地集中到集體（稱為反租），然后將土地使用權發包給農業經營大戶或者農業經營公司（稱為倒包）的流轉方式。而入股方式通常採用土地股份合作制形式。這些方式的好處是能夠整合分散的農地，實現規模經營。相對於零星地塊的轉包和出租而言，反租倒包和股份合作，更符合農業產業化的要求。

農村土地股份合作制興起於20世紀80年代中后期的珠三角地區，本世紀以來在一些省份蓬勃發展，成為學界關注的熱點。2006年頒布的《農民專業合作社法》，為這種土地經營模式提供了法律支持。十八屆三中全會《決定》提出“積極發展農民股份合作”，給農村土地股份合作制的發展注入了新的動力。但是，從已有的實踐看，農村土地合作社存在著較明顯的局限性。《農民專業合作社法》主要注重於生產經營的聯合，缺乏產權整合的思維。加上限制農地流轉的制度背景，現有的土地股份合作制並沒有真正實現土地的資本化。馬克思指出：在股份制中，資本“直接取得了社會資本（即那些直接聯合起來的個人的資本）的形式，而與私人資本相對立”。﹝4﹞ 而按照現行法律，農民專業合作社是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業生產經營服務的提供者、利用者自願聯合、民主管理的互助性經濟組織，其以成員為主要服務對象，遵循以農民為主體、入社自願退社自由、民主管理和盈余主要按照成員與合作社的交易量（額）比例返還等原則。所以，按照這種模式成立起來的農民土地股份合作組織，沒有跳出土地資源性的視野，沒有擺脫地權身份性的束縛，存在著結構封閉、產權鬆散和事業單一的特點。首先，“以農民為主體”限制了外來資本加入，導致整合后的土地缺乏資金來源。其次，“入社自願、退社自由”導致產權穩定性差，內部成員和外部合作者缺乏長期預期。第三，“以服務成員為宗旨”和以“同類農產品（或農業服務）”為限制，導致經營項目單一，缺乏市場適應力、競爭力和抗風險能力。因此，一旦經營不善，分紅不足，則難免面臨“退股分田”的結局。﹝5﹞ 要改變這種局面，就要在制度設計上遵循城鄉一體化的大思路，按照十八屆三中全會《決定》“推進城鄉要素平等交換”、“保障農民公平分享土地增值收益”和“鼓勵社會資本投向農村建設”的要求，把地權資本化作為制度創新的路徑選擇。

地權資本化是地權物權化的延伸。有學者指出，探索農民土地承包經營權從物權化向資本化的轉移，是中國特色農村市場經濟土地產權制度改革的第二次質的飛躍。﹝6﹞ 有研究成果表明，土地資本化是近年來我國工業化快速推進的重要原因。這一點已經為國有土地資本化與城市化建設的經驗所証明。“土地作為一種有限的稀缺資源，不僅是商品，更是資本品，它不僅能夠為土地的所有者或使用者帶來收益，還能夠為投資者帶來較高的預期收益和利潤。”﹝7﹞ 在城鄉一體化的格局下，農村的土地、勞動力等要素與城市的資本、人才、技術等要素在新農村建設過程中的對接，必須依托要素資本化的制度平台。也隻有在地權資本化的基礎上開展城鄉要素的平等交換，才能實現農民公平分享城鄉要素對接所帶來的土地增值收益和新農村建設成果。有學者斷言：“土地承包經營權資本化，將會使農民獲得包括增值收益在內的土地收益的分配權，也就在土地產權上落實了農民的國民收入分配權，能夠分享經濟發展中應當屬於農民的那部分經濟成果。”“這種制度變革將對土地的市場化配置方式、收益分配方式、農村金融、農民收入、地方政府經濟運行機制等等，產生深遠的影響。”﹝8﹞

地權資本化的本質是釋放土地的信用價值，開發土地的融資能力。地權抵押和地權投資是土地資本化的主要工具。資本市場的特點是交易未來。地權進入資本市場后，市場將會以土地的開發前景和未來收益作為定價參數，而這種前景和收益是土地與資金、技術等等要素結合的結果。因此，土地在資本市場上的價值從一開始便能吸附其他要素的價值，在起點上獲得增值。而這種資本意義上的增值，通過現實的融資交易，又可以取得土地開發所需要的各種資源，獲得信用意義上的“回報預支”。因此，實現地權資本化，可以有效地破解長期以來新農村建設和農業產業化所面臨的融資瓶頸，以及由此派生的就業難題和勞動力外流問題。資金“進得來”，勞動力“回得來”，再把城市的人才、技術“引進來”，農村建設、農業發展和農民致富就可以齊頭並進，大有作為。

在地權資本化的背景下，原有的土地股份合作等農地流轉方式可以激發出新的活力和生機。農民可以把整合后的地權通過資本化的方式，與金融資本和產業資本對接，形成產權明晰、技術先進、管理科學、產業多元的農工商綜合經營體。例如，在四川巴中市鳳舞鄉，農民以村民小組為單位，通過地權入股組成專業合作社，然后以村為單位組建聯社。以此為基礎，各聯社與外來投資者以有限合伙的方式（聯社為有限合伙人，投資者為普通合伙人），成立從事包括種植業、養殖業、旅游業和農業科技等多種經營的大型農場。這就是一種地權資本化的創新。﹝9﹞

六、農地流轉自由與地權平等化

新型城鎮化是以人為核心的城鎮化。而以人為核心的城鎮化首先是城鄉居民人人平等，公平分享發展成果的城鎮化。人人平等既包括身份平等，也包括財產平等。農地使用權的流轉制度改革，首先要貫徹平等理念。那種視農民為“弱者”，以救世主式的“保護”姿態限制農民財產自由的說法和做法，實質上是否認農民在人格上和法律上與城市居民平等的地位，同時也是否認農民在建設新農村中的主體地位和自主能力。

厲以寧教授指出：“隻有改革城鄉二元體制, 才能真正使農民走向共同富裕。”“關鍵在於改革城鄉二元體制，讓農民和城市居民一樣享有同等的權利，擁有同等的機會。這才是城鄉二元體制改革過程中要認真解決的問題。”﹝10﹞ 在城鎮化進程中，“推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民”，是十八屆三中全會《決定》提出的一項重要目標。社會主義要把無產者變成有產者，而不是把有產者變成無產者。否認進城農民流轉土地和以地權融資的權利，無異於使他們淪為城市中的無產者。在這些年來的城市化大潮中，由於農村土地流轉和不動產抵押的通道被人為阻塞，出現了大量的土地撂荒、房屋閑置和村庄頹敗。對於進城農民來說，這無疑是巨大的財產損失。

城鄉二元體制在城鎮化進程中的另一個表現是禁止城市居民下鄉租地務農和購房居住。有的人甚至把工商資本下鄉視為洪水猛獸。這些觀點，看似在限制城市居民的交易自由和遷徙自由，實際上是剝奪農民的市場空間和發展機會。事實証明，城鄉市場分割的最大受害者是農民。當然，也應當看到，城市資本下鄉是一個參與農村市場培育和產業發展的磨合過程，也是一個融入農村社會和鄉土文化的適應過程。磨合過程中會有“摩擦”，適應過程中會有“不適”。這種新生社會因素與歷史沉澱元素“相生相克”的現象，在過去三十多年我國城市地區由計劃體制轉向市場體制的改革中也曾經出現過。所以，在這個過程中，需要運用法治思維和法治方式來建立秩序、平衡利益和化解矛盾。

十八大以后的城鎮化與之前的城鎮化的最大不同之處，就是以實現城鄉一體發展為根本目標。十八屆三中全會《決定》提出“推動大中小城市和小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進”，是新型城鎮化的重要指針。在這一歷史性的進程中，土地流轉制度改革是一個強大的杠杆。

七、結語

新時期的土地法改革，要以集體土地使用權流轉為起點，通過引進城市的要素，實現耕地農場化和農業產業化，並以此帶動家庭農業融入現代農業產業鏈和市場體系，實現共同致富。同時，通過農村地區的新型市鎮建設，發展現代工商業、服務業、旅游業和社會福利事業，為農業轉移人口提供就業和保障。進而在產業發展的基礎上，通過創新社會管理，發展文化事業和推進依法治國，使農村居民在富裕、文明、和諧的生活中轉變為現代市民。可以說，城鄉一體化戰略下農業現代化和新型城鎮化的美好願景，正在向我們走來。

長期以來，我國的土地立法由於受城鄉二元體制的影響，存在著明顯的制度缺陷。其中，農地流轉制度是一個尤其值得關注的領域。我們不能讓現存的制度缺陷成為前進道路上的攔路虎、絆腳石，更不允許用固化制度缺陷來阻擋改革。在城鄉一體化建設的進程中，我們要以十八大以來的改革路線和發展戰略為依據，堅持實事求是，解放思想，系統籌劃，穩步推進，在做好頂層設計和總結實踐經驗的基礎上，不失時機地開展具有前瞻性的土地立法，為新時期的經濟社會全面發展提供堅實的制度保障。

﹝作者簡介﹞王衛國，中國政法大學國土資源法治研究院院長、教授、博士生導師，中國銀行法學研究會會長。

﹝參考文獻﹞

﹝1﹞ 陳小君 . 我國農村土地法律制度變革的思路與框架——十八屆三中全會〈決定〉相關內容解讀 ﹝J﹞.法學研究, 2014，(4): 11-12.

﹝2﹞ 陳甦 . 土地承包經營權物權化與農地使用權制度的確立 ﹝J﹞. 中國法學, 1996, (3).

﹝3﹞ 何紹周，彭博，馬也 . 農民財產性收入增長面臨的制度性約束——基於市場和法治的視角 ﹝J﹞ . 農業技術經濟, 2012, (6): 97 .

﹝4﹞ 馬克思恩格斯全集 第25卷 ﹝M﹞ . 北京：人民出版社, 1975 493 .

﹝5﹞ 肖思思 . 珠三角“土地入股”變局啟示錄 ﹝N﹞ . 東方城鄉報, 2008-08-05.

﹝6﹞ ﹝8﹞ 羅葉 . 論中國特色農村土地產權制度——兼論農民土地承包經營權從物權化向資本化的轉移 ﹝J﹞ .當代經濟研究, 2009, (6): 39, 42.

﹝7﹞ 彭昱 . 城市化過程中的土地資本化與產業結構轉型 ﹝J﹞ . 財經問題研究, 2014, (8):81.

﹝9﹞中國天香地權農場簡介﹝EB/OL﹞.http://blogsinacomcn/s/blog_620705a40102vicohtml.

﹝10﹞ 厲以寧 . 論城鄉二元體制改革 ﹝J﹞ . 北京大學學報（哲學社會科學版），2008, (2): 6.