游志斌 薛瀾：美國應急管理體系重構新趨向 全國准備與核心能力

﹝摘要﹞2011年東日本大地震發生后，美國政府對其應急管理體系進行了重構，正式提出了“全社會參與”(Whole of Community)的應急管理工作理念，把全國准備(National Preparedness)工作作為一項基本戰略，把核心能力建設作為應急管理體系建設的基本方向。目前來看，美國聯邦政府以應急管理核心能力(Core Capability)建設為導向的應急管理框架體系已經基本完成，美國應急管理體系的邏輯體系更加清晰、實用和完善。對於中國而言，應充分借鑒其他國家的經驗和教訓，把應急管理制度建設工作作為一項重要工程，研究和建構自身的應急管理體系的邏輯框架，才能更好地推動公共安全治理工作的現代化。

應急管理是對資源和責任的組織和管理，針對突發事件的各個方面，特別是備災、響應及早期恢復階段﹝1﹞。體系通常是指若干有關事物或某些意識互相聯系而構成的一個整體。在一定意義上講，應急管理體系的改革是對在備災、響應和早期恢復階段，所涉及的資源、責任等一系列管理問題的總體謀劃和重新設計。2011年東日本大地震后，美國政府總結自身應急管理工作和日本政府地震應對中存在的問題，對應急管理體系進行了重構，這對包括中國在內的其他國家如何完善自身的應急管理體系具有很強的參考價值。

一、東日本大地震后美國應急

管理體系重構的緣起自上世紀70年代末三哩島核事故以來，美國政府非常注意及時總結巨災應對中的教訓，以完善其應急管理體系。在“9·11”恐怖襲擊后，出台了《國土安全法》，以加強國土安全防衛工作。2005年3月，聯邦政府發布了《臨時全國准備目標》，開始嘗試設立應急准備目標，並加強相應的應急管理准備工作。2006年10月4日，美國總統布什簽署的《后“卡特裡娜”應急管理改革法》的第652條明確指出，需要年度的國家應急准備報告來評估全國應急准備工作﹝2﹞，在聯邦法律上確認了准備工作是美國應急管理體系的重要內容。2007年9月，美國聯邦政府根據《后“卡特裡娜”應急管理改革法》，制訂完成了《全國准備指南》(NPG)，這些都為此次美國應急管理體系的重構奠定了政策性基礎。

2011年3月11日發生的東日本大地震對美國社會產生了強烈震動，美國參議院迅速召開了專門聽証會，考慮如何應對類似的重特大突發事件風險。2011年3月30日，美國總統奧巴馬簽發的《總統政策第8號指令》(以下簡稱PPD-8)取代了《總統國土安全政策指令(HSPD-8)》。該指令旨在應對美國面臨的國內綜合性國家安全問題，其應對的內容包括恐怖主義行動、網絡攻擊、流行病和嚴重自然災害的威脅，強調需要建立和維持必要的應急管理能力，以應對造成最大危險的國家安全威脅。PPD-8的出台，是美國應急管理體系重構的分水嶺。具體體現在以下3個方面：

(一)正式確立了“全社會參與”(Whole of Community)理念

“全社會參與”的理念實際上是美國政府從治理的最基礎方面來思考加強應急管理工作，它涵蓋各種不同類型的社區，既包括不同地點、興趣、信仰、環境的社區，也包括地理上的和虛擬中的社區。從實際來看，它是對以往美國應急管理工作的深刻總結。《全國應急准備系統》中指出，“國家應急准備系統的力量依賴於如何確保整個社會有機會參與實現國家安全和抗逆力的目標”﹝3﹞。一方面，明確界定了概念，“全社會參與是指一種包括居民、應急管理實際工作者、組織和社區領導者，以及政府官員能夠共同理解和評估各自社區的需求，並決定用最好的方法來組織和保護他們財產、能力和興趣的方式”﹝4﹞﹔另一方面，明確界定了具體的參與主體，全社會參與的主體既包括個體和家庭，也包括以信仰為基礎的社區組織﹔非營利組織﹔學校和研究機構﹔媒體﹔還包括聯邦政府、州政府、地方政府、部落政府、領地等在內的政府，並將其落實在具體的應急管理政策中。美國國土安全部助理部長大衛·考夫曼(David Kaufman)對此曾評價，“公眾越了解我們的社區，公眾就能更好地了解他們的真實生活中所面臨的安全問題，繼而能夠幫助我們更好地開展與應急管理有關的活動。”﹝5﹞

(二)正式明確了把全國應急准備工作作為基本戰略和具體目標

實際上，PPD-8的出台旨在建立一種整體性的、全國的、以能力為基礎的准備模式，同時，也闡明了美國應急准備工作的基本策略，並強調，“我們的全國准備是所有各級政府，私營和非營利部門以及公民個人的共同責任”﹝6﹞。在此基礎上，美國政府在全國准備工作中又確立了以下具體目標：一是防范、避免或阻止各種威脅或實際恐怖活動﹔二是通過保護美國的利益、信仰和生活方式，保護其公民、居民、來訪者和資產不受威脅和災害的影響﹔三是通過減輕未來災害影響以減少生命和財產的損失﹔四是巨災發生后能快速應對、挽救生命、保護財產和環境，並滿足基本的人類生存需求﹔五是及時恢復、加強和重建受巨災影響的基礎設施、房屋和可持續的經濟，以及健康、社會、文化、歷史和環境。需要注意的是，美國政府已經把全國應急准備工作納入到整個國家的安全戰略中，成為鞏固美國國家總體安全的一項基本戰略。

(三)重新構建了規范性、指導性和支撐性的文件體系

PPD-8出台后，美國政府發布了一系列應急管理的重要文件，並對已有的應急管理的重要文件進行了重新審定或更新，使應急管理的工作文件體系更加清晰、翔實，更符合加強全國應急准備和提升核心能力的需要，具體體現在以下方面：一是制定完成了《全國准備目標》、《全國准備系統》兩份核心文件，明確界定了新的核心能力，以及建立能力的方法和途徑，同時每年發布《全國准備報告》﹔二是重新審視了《全國響應框架》，將其分解、充實並調整為《全國預防框架》、《全國保護框架》、《全國減緩框架》、《全國響應框架》、《全國恢復框架》等5個框架(Framework)，更加明確了公民、社區、民間機構、地方政府、聯邦政府部門、總統等在這一領域的職責﹔三是新制定了《跨機構減緩計劃》、《跨機構響應計劃》、《跨機構恢復框架》等文件，以促進跨機構之間的合作和協調﹔四是出台和更新了一批支撐性文件，進一步審查和完善了綜合准備指南的一系列文件，比如，指導如何制作應急預案的《綜合准備指南101(2.0版本)》(CPG 101 Version 2.0)﹔指導如何開展風險分析與評估的《綜合准備指南201》﹔指導如何開展信息傳遞和資源整合的《綜合准備指南502》等文件。