游志斌 薛瀾：美國應急管理體系重構新趨向 全國准備與核心能力【2】

二、美國應急管理體系重構的主要趨向

截止到2014年7月30日，美國聯邦政府已經基本完成了本次應急管理體系的重構。從實際的結果來看，加強准備工作是此次應急管理體系重構的基本導向，推進核心能力建設是此次美國應急管理體系重構的核心內容。

(一)加強准備工作成為應急管理體系重構的基本導向

PPD-8對美國全國准備目標、全國准備系統、全國准備報告等做出了具體部署和安排，加強准備工作成為應急管理體系重構的基本導向，並有了明確的要求和考核的指標，體現在以下3個方面。

1把實現全國准備目標作為整個應急管理體系建設的重心

PPD-8要求國土安全部長在指令發布后的180天內，應該向總統遞交全國准備目標。從實際的執行情況來看，美國國土安全部具體負責制訂的全國准備目標，不但需要考慮具體的威脅、脆弱性和風險，而且要考慮區域特點，以及包括具體的、可衡量的和優化的指標來降低相關風險。《全國准備目標》中明確界定了美國政府針對特定類型的、對美國國家安全有最大風險的重特大突發事件所應具備的核心能力。同時，強調了通過一個綜合的、多層次的、全國的准備方法來優化資源的使用﹔並指出，全國准備目標應該結合國家安全戰略、總統政策指令等重要政策，為跨機構應急管理工作提供有力的指導。

2明確提出了全國准備系統

美國政府把全國准備系統界定為，“應該是一整套能夠使全國能夠滿足准備目標所需要的指南、項目和過程”。PPD-8要求國土安全部長在240天內遞交全國准備系統給總統。全國准備系統是設計來幫助指導各層級政府、非盈利部門和公眾來建設和維持全國准備目標中列出的能力。全國准備系統需要在規劃、指南、組織、裝備、訓練和演練等具體領域，考慮建設和實現特定能力，它還規定了一種全國的方法來建設和維持與准備相關能力，並強調在管理過程中要實現閉合式、累進式的提高。同時，該系統包括了一系列的、整合的全國規劃框架，涵蓋了預防、保護、減緩、響應和和恢復等5個方面。這些框架建立在可擴展的、彈性的和適應性的協調結構基礎上，該結構與關鍵的准備角色、責任和術語相一致，同時，全國准備系統包括跨機構的操作手冊來支持《全國規劃場景(NPS)》的應用。

3明確提出了全國准備報告

《全國應急准備報告》概括了實現目標中所規定的建設、支持和提供核心能力的進度。從2011年至2014年底，美國政府已經連續發布了3年的全國准備報告。PPD-8要求美國國土安全部部長每年應提交根據全國准備目標制訂的全國准備報告，該報告在各聯邦部門、各州准備報告的基礎上完成，並對准備的情況進行量化分析(參見表1)。PPD-8還要求總統國土安全和反恐助理應負責協調與州、地方、部落政府、非營利部門和公眾等關系。從角色和職責來看，美國國土安全部長，負責具體協調所有的行政部門和機構的國內所有應急准備工作﹔總統國土安全及反恐助理應定期審查為實現國家目標的准備工作進展情

表1基於州准備報告結果的現有核心能力評估(2013)

況，審查各行政部門和機構在預防、保護、減緩、響應和恢復中擔負的全國准備職責。

(二)推進核心能力建設是此次應急管理體系重構的核心內容

美國政府把“能力”(Capability)作為建構應急管理體系的一個核心術語。能力是指提供了從特定情況下的一個或多個關鍵任務績效到績效目標領域中的實現一種使命或功能的途徑”﹝7﹞。美國聯邦政府在 2011年發布的《全國准備目標》中明確指出，目標中所包含的核心能力是成功的關鍵因素，這些核心能力之間相互高度依賴，要求美國政府使用既有網絡和活動，加強培訓和演練，促進應急管理工作創新，並確保行政、財政和后勤保障系統各就各位，以對這些目標能力提供強有力支持﹔同時，核心能力可以為美國應急准備時的資源分配提供指導﹔為當前和將來的年度預算計劃和決策，以及資源分配方案提供支撐，並有助於掌握全國應急准備的進展。

一方面，建立量化的“核心能力”。美國還把37項“目標能力”進一步精簡為31項“核心能力”，其中包含計劃、公共信息和預警、協調等3項通用任務能力，還包含在預防、保護、減緩、響應、恢復等領域的具體能力：一是預防領域包括取証與歸因，情報與信息共享，封鎖與中斷，監控、搜索與偵測等﹔二是保護領域包括進入控制和身份確認，網絡安全情報和信息共享，封鎖與中斷，物理保護措施，保護項目和活動的風險管理，監控、搜索和偵測，供應完整性和安全等﹔三是減緩領域包括社區減災、長期脆弱性減災、風險和抗逆力評估、威脅和危害確認等﹔四是響應領域包括關鍵交通，環境響應，健康和安全，遺體處理服務，基礎設施系統，大規模人員照顧服務，大規模搜索和救援行動，現場安全和保護，操作溝通，公共、私人服務和資源，公共健康和醫療服務，情勢評估等﹔五是恢復領域包括經濟恢復，健康和社會服務，住房，基礎設施系統，自然和文化資源等。﹝8﹞

另一方面，美國政府明確了建設核心能力的邏輯框架。首先，要確認和評估風險，美國政府強調，要把確定並保持對社會和國家所面臨的各種風險，以及如何將相關信息用於應急准備的建設和支持，是國家應急准備系統的基本內容﹔其次，要開展評估能力需求，美國政府認為，利用風險評估可對需要達到的能力類型和水平進行評估﹔第三，建設和保持能力，評估過程完成后，對既有的和所需要的能力進行分析並確定差距，這些差距可結合預期成果，風險評估，以及不考慮這些差距的潛在影響，而進行優化排序，政府部門可一起工作制定高效的資源分配戰略，提供支持以縮小差距，降低風險﹔第四，將能力規劃至應用階段，聯邦政府借助綜合性的計劃方法還有助於確保計劃的同步，還可保証整個社會參與並理解其作用和所有任務的預期成果﹔第五，要驗証能力，可通過演練、補救工作管理方案和評估來實現，比如，通過演練測試並驗証所制定的計劃和具備的能力，通過演練有利於推進對國家應急能力和目標評估工作﹔最后，要進行審查和更新，由於威脅和災害的不斷變化，通常會審查國家應急能力、資源和計劃，確定是否仍需保持或更新。

三、美國應急管理體系重構趨向的制度性分析

美國政府通過此次應急管理體系重構，力圖大幅提升應急管理工作的效率和效能。但是，由於此次美國應急管理改革的幅度過大，州以及地方政府需要較長時間才能完全調整適應，工作上造成了一些不便，比如，圍繞“核心能力”的調整，需要快速融匯到整個應急管理體系中，從應急預案到應急演練評估中都要重新調整，並與全國准備與核心能力建設保持完全一致。但整體上來看，此次美國應急管理的重大調整非常有必要，並且已經得到較好地執行。

(一)美國政府高度重視應急准備管理框架的整體設計

美國政府把應急管理體系設計作為一項戰略工程，以推動應急准備工作逐步向累進、閉合式的循環過程發展。美國應急管理准備工作的整體制度設計體現在6個方面，一是美國政府把風險分析與評估作為應急管理准備工作的邏輯前提和基礎﹔二是根據風險分析與評估的結果確定制訂戰略、規劃和預案﹔三是在戰略、規劃與預案中，構建適應其目標的管理組織結構，匹配與之相適應的資源，以便履行自身的職責﹔四是在此基礎上，開展應急管理培訓工作，圍繞應急管理實際需求，使相關的應急管理人員都必須達到地方、部落、州、聯邦或專業領域的資格和能力標准﹔五是在演練中測試預案、組織、配備、培訓等環節效果﹔六是所有地方、部落、州和聯邦政府部門應該制定改進計劃，評估演練工作，總結經驗教訓，進一步提升應急准備工作。還要注意到，美國在加強應急准備工作的同時，把全國准備工作，真正融匯到了國家大安全戰略中，實現了應急管理體系與美國國家安全體系的更好整合。

(二)注重“全國准備”和“核心能力”規范性和標准化建設，同時強調其可落實和可測量

美國政府非常重視應急管理體系的規范性和標准化建設，PPD-8的要求得到了嚴格地貫徹執行。特別是，由於美國是一個聯邦制的國家，其重特大突發事件應對工作更需要規范化和科學化，美國聯邦政府從2011年3月30日到2014年7月30日，美國政府重新修訂了應急管理的工作框架，加強了對保護、防范、減緩、響應、恢復等5個環節的應急管理工作的規范性，同時加強了應急管理工作之間的相互銜接，特別注意加強相互間的協調，並出台了在響應、減緩、恢復等3個階段的跨機構協調的國家專門應急預案，大幅提升了應急管理工作的規范性、指導性﹔另外，在其應急管理工作中，美國州與州、州內部的地方政府建立了應急協調、互助機制，基本實現了臨近區域的資源的共享，能夠保証在盡量短的時間內開展相互支援，促進在盡可能早的時間內拯救生命，減輕公眾的損失。同時，針對“核心能力”，將其進行了量化分析和評估，從而能夠更規范、更直觀、更客觀地了解各州、各聯邦部門應急准備的實際情況。自2012年起，美國聯邦政府每年發布《全國准備報告》，來評估工作的進展，定期總結和改進在應急管理體系建設中的突出問題，從而在制度上確保了應急管理體系的重構能夠順利進行。