楊偉民：用嚴格的法律制度保護生態環境

三、加快落實用嚴格的法律制度保護生態環境的主要任務

《決定》同黨的十八屆三中全會確定的生態文明體制改革任務相配合，從產權、開發保護、生態補償、污染物防治的全過程，提出了建立生態文明法律制度的重點任務。

（一）建立健全自然資源產權法律制度

產權制度是市場經濟的基石。歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度，是建設生態文明的基礎性制度。改革開放以來，我們對自然資源產權制度進行了一系列改革探索，但仍存在著如中央與地方的權利界定不清和利益沖突、部分自然資源的全民所有權虛置、自然資源資產大量流失、“公地悲劇”屢屢發生等問題。要加快建立健全自然資源產權法律制度，落實全民所有自然資源資產所有權，建立統一行使全民所有自然資源資產所有權人職責的體制，授權其代表全體人民行使所有者的佔有權、使用權、收益權、處置權，對各類全民所有自然資源資產的數量、范圍、用途實行所有權意義上的統一監管，享有所有者權益。鑒於我國地域廣闊、自然資源資產總量巨大、資源屬性有所不同等情況，可實行中央政府和地方政府分別代表國家履行所有權人職責的體制。同時，要科學確定全民所有和集體所有各自的產權結構，合理分割並保護所有權、管理權、特許經營權等。

（二）完善國土空間開發保護方面的法律制度

完善這方面的法律制度，是同黨的十八大和十八屆三中全會確定的建立國土空間開發保護制度，堅定不移實施主體功能區制度完全一致。建立國土空間開發保護制度，首要任務是制定國土空間開發保護方面的法律制度。我國雖然制定了很多環境保護或污染物防治的法律，但還沒有系統性地保護自然生態即國土空間開發保護方面的法律﹔雖然法律已基本覆蓋所有種類的自然資源，但主要是開發利用和加強管理，沒有系統性規范開發行為，而各單行法一定程度上割裂了生態的系統性、整體性，難以達到整體保護生態的目的。正像習近平總書記指出的那樣，“如果種樹的隻管種樹、治水的隻管治水、護田的單純護田，很容易顧此失彼，最終造成生態的系統性破壞。”要按照自然規律，樹立空間均衡原則，積極調整空間結構，堅決控制開發強度，大力增強生態產品生產能力，嚴格按照主體功能區定位推動發展。對生態系統脆弱或生態功能重要的重點生態功能區，要實行限制開發，嚴格管制各類開發建設活動，嚴格耕地和生態空間用途管制。對各級自然保護區、世界文化和自然遺產、風景名勝區、森林公園、地質公園等，要進行體制整合，建立國家公園體制，依法對國家公園實行禁止開發，少量的旅游活動必須嚴格控制在不干擾自然生態和文化自然遺產原真性、完整性的前提下。

（三）制定完善生態補償的法律法規

生態產品屬於公共產品，不可以分割消費，很難計量每位消費者的消費量。同時，生態空間在當代的價值可能不是很高，但對后代人的發展則具極高價值。在市場機制下，當代市場價格不可能完全反映未來數十年甚至數百年的價值，當代人不會為未來的高價值支付現期價格。另外，以生產生態產品為主的重點生態功能區，也有利用當地資源謀發展的權利，其生產的生態產品也要有回報。為此，必須通過法律制度，確立生態有價原則和生態補償機制。按照黨的十八屆三中全會精神，生態補償包括縱向補償和橫向補償。縱向補償是中央政府或省級政府通過均衡性財政轉移支付方式對重點生態功能區的補償。目前中央財政已經開展，但依據的是《全國主體功能區規劃》，尚無法律依據。橫向補償是由生態產品受益地區對生態產品生產地區的補償，目前僅在個別地區進行探索，但力度不大、進度不快，原因之一也是法律依據不足，無法全面和強制性地開展。生態補償立法的缺失，已經對生態環境保護帶來影響，亟待填補這一空白。要抓緊研究制定生態補償基本法，可以本著“宜粗不宜細”原則，先對基本原則、對象與范圍、類型與種類、補償方式、資金來源、基本標准等進行規范，在此基礎上針對不同生態類型制定更可操作的單行法。

（四）制定完善土壤、水、大氣污染防治及海洋生態環境保護等法律法規

我國污染防治的法律法規已經比較健全。2014年4月，十二屆全國人大常委會審議通過了新修訂的《環境保護法》。同時，我國已制定了《大氣污染防治法》和《水污染防治法》，但這兩部單行法，存在著違法處罰力度過小、區域性和系統性防控考慮不多、總量控制和許可管理落后於改革要求等問題。另外，我國目前還沒有專門的土壤污染防治法。考慮到當前土壤、水、大氣污染十分嚴重，人民群眾反映強烈，防治任務十分艱巨。為解決加強土壤、水、大氣污染防治的法律依據問題，並更好地與新修訂的《環境保護法》相銜接，《決定》強調要制定完善土壤、水、大氣污染防治等法律法規。目前，《大氣污染防治法》的修改已經列入全國人大常委會2014年立法工作計劃，《水污染防治法》的修改和《土壤污染防治法》的制定已經列入十二屆全國人大常委會的立法計劃，要按照《決定》要求，加快推進相關工作。我國海洋生態環境保護方面已經形成了“一法三條例”，即《海洋環境保護法》、《防治海洋工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》、《海洋傾廢管理條例》、《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》。《海洋傾廢管理條例》和《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》制定得比較早，與一些國際公約的條款和現行其他法律存在不銜接的問題。《海洋環境保護法》存在缺乏生態補償、總量控制、處罰偏低等問題。要按照《決定》要求，加快修訂“一法三條例”，同時啟動《海洋法》的前期研究工作。