楊偉民：用嚴格的法律制度保護生態環境

二、牢牢把握用嚴格的法律制度保護生態環境的基本要求

用嚴格的法律制度保護生態環境，要解決秉持什麼理念，採取什麼價值取向來建立生態文明法律制度問題。《決定》按照問題導向原則，針對我國生態文明法律制度存在的突出問題，重點強調了三個基本要求。

（一）要有效約束開發行為

生態環境的破壞，是人類對自然無度無序沒有底線開發的結果，矛盾的主要方面在人，不在自然。建設生態文明，關鍵要糾正人的行為，從征服自然、損害自然、破壞自然，轉向尊重自然、順應自然、保護自然。生態文明的法律制度，包括立法、執法、司法的出發點都應放在如何約束和調整人的行為上。如果法律的立足點僅是大而化之地說為了保護生態環境和人體健康，為了防止某種自然現象的發生，為了加強政府對某類自然資源的管理，而不是從源頭上約束人的開發行為，也就難免對自然生態系統的破壞。

生態文明與工業文明的區別在於，生態文明不是事后治理，而是源頭防止，不是出了問題再來補救，而是破壞自然的事情根本就不做。從源頭上看，生態不文明，或人類不想要或力圖減少的東西有：碳、污染物、垃圾、洪水、地質災害、地面沉降、沙塵暴、水土流失、沙漠化、荒漠化、生物物種減少等。這些現象，如果我們人類不做，有些就不會產生，如果做得對，程度就會減弱。比如，若要減少污染物排放，就要減少資源消耗量，就要減少浪費和過度消費，減少低壽命建筑和基礎設施﹔若要減輕洪水，減少徑流量，減少地質災害，就要控制開發強度，減少水泥覆蓋的面積﹔若要減少地面沉降，就要減少地下水超採﹔若要減少沙塵暴，減少水土流失和沙漠化荒漠化，就要減少對山體森林濕地湖泊草原河流的濫採濫開，等等。所以，我們要建立的生態文明法律制度，首先必須是一個有效約束人的不當開發行為的法律制度。

當前亟待用法律有效約束的開發行為，主要是盲目開發、過度開發、無序開發。要有效約束那些違背自然規律、對自然生態造成破壞並最終引致自然災害的盲目開發。如在那些山勢險峻、溝谷深切、岩層軟弱的地方建設城鎮、搞工業開發區，開山修路、切坡建房、排放廢水、堆載廢渣，引發地質災害，年復一年地防災減災、災后重建。如填湖造地、劈山造地，不顧條件截水調水，“跑馬圈水”等。要有效約束那些超出資源環境承載能力的過度開發。我國很多城市密集區，開發強度已經過高，一些城市甚至出現了嚴重的城市病。如果不從根源上控制開發強度，繼續拓展經濟中心、工業基地、商貿物流中心、交通樞紐、教育中心、研發基地、醫療中心等功能，也就堵不住人口的蜂擁而入，也難免道路擁擠不堪、資源不堪負重、霧霾頻頻光臨等。很多生態脆弱的區域，可以做到“一方水土養一方人”，但做不到“一方水土養富一方人”，因為無法承載過量的生產和過度的開發。超載過牧容易造成草原退化沙化﹔超採地下水容易造成地面沉降﹔劈山造田容易造成石漠化和水土流失﹔等等。要有效約束那些切斷自然生態和經濟內在聯系的無序開發。山水林田湖是統一的自然系統，是一個生命共同體。若破壞了山，砍光了林，也就破壞了水，山就變成了禿山，水就變成了洪水，泥沙俱下，水土流失、溝壑縱橫，地就變成了沒有養分的不毛之地。人口、經濟、就業、基礎設施、工廠、城市等，在一定尺度的空間是一個相互催生需求和提供供給的經濟系統。若到處都有工業區，則形成產業鏈並具有集聚經濟的就會少﹔若到處都建新城新區，則形成“入門人口”並具備完備公共服務城市功能的就會少。為此還要到處都建污水處理廠、垃圾填埋場，到處都拉高壓電網，到處都建高速公路、高速鐵路，等等。這樣，國土空間被切割得七零八碎，而很多地方卻沒有集聚效應，沒有人氣，收不回投資，浪費了土地，山水林田湖也會受到損害。

（二）要促進綠色發展、循環發展、低碳發展

生態文明，本質上是一個發展方式問題，是用什麼辦法、靠什麼途徑實現發展、做大蛋糕的問題。生態文明不僅僅是防治污染物，生態文明也不是不發展，而是要用綠色發展、循環發展、低碳發展的方式實現發展，從而從源頭上減少污染物產生和排放。因此，生態文明的法律制度，不僅要求資源環境方面的法律要實現從改造自然轉變為有效約束人的開發行為，也要求經濟方面的法律要實現從促進加快發展，轉變為促進綠色發展、循環發展、低碳發展。

綠色發展是從人與自然關系角度提出的，其本質要求是人類在追求物質財富、社會福祉、社會公平的同時，要減少對自然的傷害，在尊重自然、保護自然，在資源環境可承載、資源可更替再生的基礎上實現發展。綠色發展的3個要求是：一要提高效率，降低資源和自然的消耗強度。我國現在正在大力推行的降低單位GDP能源消耗強度和二氧化碳排放強度就屬於這一意義上的綠色發展。二要控制總量，就是在總量上減少資源或自然的消耗，經濟增長必須控制在自然承載能力之內，當經濟增長超出資源和自然消耗總量底線時，增長速度要讓位於保護自然。我國已經或開始實行的控制能源消耗總量、耕地保護紅線、水資源總量控制、生態紅線等都是這一意義上的綠色發展。三要體現公平，就是人類對自然的消耗要體現公平性，讓更多的人享用自然消耗帶來的社會福利，保証每一個人特別是貧困人口具有公平享用自然的權利。這一意義上的綠色發展，對我國來講是今后面臨的重大挑戰，必須同步建立生態補償制度。

循環發展主要是從資源利用方式的角度提出的。就是改變資源流程上的“資源—產品—廢棄物”這種單向線性模式，按照減量化、再利用、資源化原則，形成“資源—產品—廢棄物—再生資源”這種反饋循環模式，實現資源高效利用，從而減少污染物，減少對自然的損害。

低碳發展主要是從能源角度提出的。就是要最大限度提高能源的生產率，提高碳的生產力，在發展的同時盡可能減緩氣候變化的負面影響。要盡可能減少高碳的化石能源使用，促進清潔化，大力發展風能、太陽能、生物質能等可再生能源，發展低碳產業、低碳產品、低碳城市、低碳交通等。

（三）要強化生產者環境保護的法律責任，大幅度提高違法成本

這是建立生態文明法律制度的一個重要理念，同有效約束開發行為的思想一脈相承，也是對立法、執法、司法、守法的要求。生態環境問題的主要責任方在人，而不在自然，主要在生產者，而不在消費者。所以，要依靠法律促進生產者樹立生態文明理念，法律要對生產者提出更多更明確的要求。執法和司法，要按照誰污染、誰付費，誰破壞、誰受罰的原則，加大對生產者違法行為的處罰力度，大幅度提高違法成本。同時，要改變一罰了之的做法，對構成犯罪的，要堅決追究刑事責任。