美國兒童福利政策變革與兒童保護制度——從“自由放任”到“回歸家庭”

在美國，“child welfare”一詞的語境是狹義的，特指針對弱勢兒童的福利與保護制度。美國人崇尚社會競爭，喜歡個人主義，所以美國社會保障制度產生之初就深受自由放任主義的影響，體現在兒童福利領域更是如此。從歷史角度來看，圍繞著政府對家庭責任的制約，美國政府在兒童福利中的角色主要有自由放任和國家干預兩種取向。在自由放任取向下，政府主張盡量減少介入家庭事務，將對家庭的干預程度降到最低，認為父母對養育子女的方式有著充分的決定權。另一方面，國家干預主義則強調政府公共權力介入家庭的合理性，認為當父母不能很好履行對兒童的照顧職責，甚至虐待忽視兒童時，政府有必要通過強制手段保護兒童不受到傷害。事實上，美國兒童福利政策變革伴隨了政府從自由放任到積極干預，再到回歸尊重家庭權利的角色轉變。

一 、美國兒童福利政策變革

1.從“自由放任”到“國家干預”

1909年第一次白宮會議標志著美國兒童福利制度的開端，以此為界，美國兒童福利制度可以分為兩個階段：此前的階段，兒童福利缺乏持續的制度安排，主要由宗教、慈善組織及其他民間組織承擔兒童救助與福利的主要職能，政府對兒童福利採取自由放任的態度。白宮會議之后，聯邦政府開始設立兒童局，專門負責兒童福利和救助的相關事務，各州也相繼制定法律以津貼的形式向兒童支付費用，美國兒童福利事業進入國家干預階段。

美國對於弱勢兒童照顧源自於殖民主義的經驗，美國殖民前的土著部落歷史、文化以及家庭結構已經將兒童代替性照顧包含在內。19世紀初到19世紀中期，孤兒避難所成為照料貧困家庭兒童的一種普遍方式，教會及慈善人士通過建立孤兒院、兒童救助站等福利機構對兒童予以救助。但在工業革命后，由於大城市中孤兒與棄嬰數量的增多帶來了越來越多的社會問題，機構養育也因其缺乏家庭養育氛圍等種種弊端遭到詬病。因此，自19世紀50年代開始，一些城市中的貧困兒童開始基於反機構化、反城市化的理念被安排到農村家庭中去。﹝1﹞然而進入20 世紀，特別是經濟大蕭條對美國社會福利思想產生了巨大的沖擊，從前人們認為社會福利主要依靠自救與互助的想法被拋棄，民眾要求政府擔責。與此同時，兒童也受到前所未有的關注，兒童權利運動的迅速展開及個整社會對兒童價值的不斷認可從另一方面促進了政府在兒童福利領域的介入，並主要體現在以下兩個方面：

第一，不斷增加的兒童福利資金。20世紀30年代到60年代，美國政府對社會保障和服務的供給和支持進入了一個高速發展的時期。1935年，美國《社會保障法》頒布，以法律的形式正式確立了對兒童權利的保護。同年，實施了面向孤兒、單親家庭或失能父母家庭兒童的“家庭援助計劃”，由聯邦政府和州政府共同向兒童支付津貼，聯邦政府承擔總支出的50%-79.6%。﹝2﹞有統計數據顯示，美國政府對兒童福利的撥款也持續增長：1963年年度財政撥款為3000萬，1964年增加為3500萬，1969年則增加到5000萬。﹝3﹞

第二，不斷完善的兒童福利立法。20世紀50-70年代同樣是美國兒童福利立法的高峰期。如：1961的《特別未成年兒童援助法案》將援助兒童的范圍由孤兒、單親擴大到父母雙方一方失業的兒童﹔1963年的《社會保障法修正案》進一步加強了對困難家庭兒童的援助計劃，等等。其中，最值得一提的是1974年的《兒童虐待預防及處理法案》將遭受家庭虐待與忽視的兒童也納入了政府保護體系，並以法律的形式明確規定，當有足夠証據証明兒童在家庭中已經或可能遭受傷害時，政府可以強制介入。﹝4﹞這也是國家干預主義在兒童福利領域的明顯、充分體現。這一法律的頒布，使得大量兒童與原生家庭分離而進入寄養體系，家庭寄養在美國迅猛發展。

2.從“保護兒童”到“回歸家庭”

但在此之后，美國政府很快發現，通過強制介入保護兒童的政策在對兒童實施更全面保護的同時又產生了新的問題：將受虐待與忽視兒童與家庭分離不僅導致每年都有大量兒童等待進入寄養體系，進入寄養體系的兒童又由於種種原因，一年內平均要更換3-4個寄養家庭，反而不利於兒童的穩定與成長。除此之外，家庭貧困及其衍生的社會問題也催生美國兒童福利政策產生新的調整與變革。盡管家庭貧困通常被認為是一種經濟狀態，然而貧困對兒童造成的影響遠不止體現為無法為兒童提供充足的食物、衣物、住房等物質生活，對兒童的精神、心理健康、社會發展等均有深刻的影響。美國社會學者們也發現，被動式的救助並不是解決問題的根本方法，家庭才是問題的核心，保護兒童的首要問題是保護兒童所在家庭。

於是，自20世紀80年代開始，美國的兒童福利政策有了進一步調整，從之前側重保護弱勢兒童的殘補性政策逐漸轉向保護家庭的預防性政策。一方面，為避免過度干預家庭造成的弊端，美國政府開始強調尊重家庭的權利，提出要在盡量維持親子關系完整的前提下適度介入。另一方面，各州在聯邦政府指導下開始實施以社區為基礎的“家庭強化”計劃，目的是在於保護、支持家庭的完整、穩定與發展，為兒童提供良好的生存環境，從源頭避免弱勢兒童的產生。最具標志性的政策是美國政府於1980年頒布的《收養救助與兒童福利法案》，法案將資金轉向了預防性服務與維持家庭的完整，在延續聯邦資金對弱勢兒童支持的同時，強調了家庭對於兒童的重要意義，加強了對家庭的支持與救助。此后，國會於又1993年成立了 “家庭保護與支持服務項目”以保障兒童在原生家庭的安全﹔1997年通過了《收養與安全家庭法案》強調了兒童與家庭融合的重要性﹔於2008年通過了《促進成功與增加收養法案》，再次強調和鼓勵了寄養兒童的永久性安置﹝5﹞。

因而，透過美國兒童福利政策演變的梳理，我們不難發現：伴隨著美國社會福利思想的轉變與社會對兒童價值與權利的逐步認可，美國兒童福利事業逐步由最初淡化的福利現象發展為以兒童福利最大化、提倡家庭穩定為基本理念的服務體系。美國政府在兒童福利政策中的價值取向也經歷了由自由放任到積極干預，再到回歸尊重家庭權利與穩定的轉變，並成為推動兒童福利事業發展的主導力量。也正是在這一政策理念的指導下，美國兒童保護制度在保護弱勢兒童以及維持與改善問題家庭功能方面，發揮了巨大的作用。