美國兒童福利政策變革與兒童保護制度——從“自由放任”到“回歸家庭”

二、兒童保護制度：理念與機制

1.理念：以“永久性家庭”為核心

作為兒童福利體系的重要工作內容之一，美國兒童保護主要是針對受虐待、忽視兒童及其家庭開展的保護與服務工作，目的是保障兒童安全、健康以及發展權利。兒童保護服務局（Child protective service，以下簡稱 CPS）是專門處理兒童保護問題的核心政府部門。其從事兒童保護服務工作的理念主要涉及兒童的安全性和永久性、家庭優勢、文化差異、介入與干預四個方面，具體包括：﹝6﹞

第一，每個兒童都有獲得足夠照料、監護以及免於虐待和忽視的權利，父母們有責任和義務滿足兒童生理、精神、情緒、教育以及醫療等方面的需求。隻有當父母們無法給予兒童適當照顧或請求幫助時，政府才被允許介入。

第二，永久性家庭是兒童獲得最佳照料和成長的場所，關注建立家庭的優勢、確保家庭的福利也是對兒童的保護。當兒童不得不安置到家庭外照料時，政府應盡快建立永久性的安置計劃。

第三，如果証實父母不能履行保護兒童的職責，政府在尊重不同家庭文化、種族、宗教、經濟狀況、信仰差異的情況下有權利和義務以兒童代言人的角色直接介入。

第四，保護兒童是政府和全社會的責任，政府部門，兒童福利機構，專業社工應協同工作。

從美國兒童保護制度的具體理念中我們不難解讀：盡管這一制度最終是通過對家庭的介入與干預來對弱勢兒童實施保護，但卻是以理性介入為前提，並以永久性家庭安置為最終目標的制度安排，充分體現了制度對於“家庭”這一核心的維護，也正是國家干預主義下向尊重家庭權利與穩定回歸的體現。

2.機制：“多層級”的保護服務網

所謂多層級，主要包含兩方面含義：一是兒童保護機構設置包含了從聯邦政府到各市兒童保護服務局在內的多個層級﹔二是實施機制中針對不同弱勢兒童類別開展的多層級服務。如前文提到的，上個世紀70年代初開始，美國就陸續通過了一系列法案，明確了兒童保護工作的對象、任務及政府機構實施干預的權力，並在全社會范圍內建立了保護兒童的監督網絡，使兒童保護從被動變為主動。與此同時，設置各級行政管理機構全面開展兒童保護工作，形成了多層級、分工明確、多方參與的兒童保護和服務網。

從具體實施機制來看，兒童保護的工作是應報告而啟動的，即當CPS 接到有關兒童虐待或忽視的報告時開始介入。一般來說，兒童保護是以社會工作個案方式進行，分為初始調查、家庭評估、制定個案計劃、提供服務、評估家庭進展，直至最終結束個案幾階段。在此過程中，兒童保護機構需要依據舉報及收集的相關信息，判斷兒童的安全性和危險性，並根據問題的嚴重程度決定響應時間及提供的服務種類。由於兒童虐待或忽視行為的發生往往不是孤立的現象，兒童所在家庭通常也面臨困境與危險。對此，CPS的個案工作者需要對兒童所在家庭是否有緊急需要以及提供何種服務做出判斷。一旦兒童虐待或忽視的決定做出，並且兒童的即刻安全得到保障時，接下來要進行的是家庭評估。在這一過程中，個案工作者們需要參與進問題家庭，了解他們的優勢和需要，主要包括：識別可以提供改善基礎的家庭優勢、明確使兒童處於危險的因素以降低虐待發生的幾率、幫助兒童處理虐待帶來的不良影響等。在全面的調查評估后，制定針對每個兒童的個案計劃，對兒童虐待或忽視行為進行干預。一般情況下，採用最合適的實踐原則，服務的種類與兒童面臨危險的等級相對應，並且盡量與個案計劃中的預期目標相吻合。﹝7﹞

相關調查數據顯示，美國兒童保護制度卓有成效。以加州為例，1998-2008期間，提供緊急響應（Emergency Response）服務兒童的比例下降了38%，提供家庭維護服務（Family Maintenance）的比例下降了10%， 家庭外安置兒童下降了33%，待收養兒童下降38%。﹝8﹞