美國兒童福利政策變革與兒童保護制度——從“自由放任”到“回歸家庭”

三、結語與借鑒

美國兒童福利政策變革更深刻的意義體現為它是國家干預主義下的一種理性回歸，也是兒童福利由最初明顯的殘補性政策逐步向預防性政策過渡的一種體現。在這一變革推動下，美國的兒童保護與福利體系確立了以家庭為核心的理念，通過針對困難家庭的救助、家庭強化、維持家庭穩定與完整等一系列政策與項目完善家庭功能與環境，以期從源頭上預防弱勢兒童群體的產生，而並非單純的“頭痛醫頭、腳痛醫腳”。誠然，在對美國兒童福利政策與保護制度進行梳理與評價的同時，我們最關心的是這一理念或方式能否被我國也借鑒一二？在我國，隨著社會的轉型與變遷使得流浪兒童、留守兒童、遭受家庭暴力兒童等弱勢兒童群體也越來越多地顯現，僅針對孤殘兒童的傳統社會救助體系已經無法承載和解決當前面臨的社會問題。2013年提出的“建立適度普惠型兒童福利制度”更標志著中國的兒童福利制度已經進入了前所未有的變革時代。在這一契機下，美國近百年兒童福利政策的變革與成熟的兒童保護制度恰好可為我們提供有益借鑒。

1.保障孤殘兒童救助基礎上，逐步開展多層級救助。

從美國兒童福利政策的演變歷程可以看出，其制度范圍不斷地擴大：由最初的孤兒、流浪兒童擴展到救助在原生家庭無法獲得適當照料的遭受虐待與忽視兒童。對比我國當前的兒童救助制度，救助對象仍主要集中於孤兒和殘疾兒童兩大主體，對其它弱勢兒童群體鮮有涉獵，如：大量農村留守兒童、服刑人員未成年子女以及遭受隱性家庭虐待與忽視的兒童。我們必須承認，弱勢兒童與其他弱勢群體相比，有其特殊性：一是由於兒童不具備獨立行為能力，沒有經濟來源，受家庭環境影響巨大，來自問題家庭、貧困家庭的兒童生存狀況多半堪憂，兒童救助不能局限於兒童個人﹔二是兒童的發展決定國家未來，與當前迫切需要解決的養老、醫療等社會問題相比，弱勢兒童救助是更具長遠時效性的重要舉措，不容忽視。弱勢兒童群體能否獲得健康發展不僅關乎其個體的利益，更是關乎整個社會未來穩定與健康發展的重要因素。因而，為實現建立適度普惠型兒童福利制度的目標，我們應該立足現有制度，在重點保障孤殘兒童救助的基礎上，逐步擴大制度的涵蓋范圍，開展多層級救助。所謂“多層級”，至少應包含以下三方面內涵：一是弱勢兒童救助范圍多層級，從現有的孤兒、殘疾兒童逐步擴展到困境家庭與問題家庭兒童，如前文提到的留守兒童與遭受虐待與忽視兒童等，把更多需要救助的兒童納入到福利體系﹔二是救助對象多層級，由於兒童的特殊性，弱勢兒童救助應分為針對兒童本身的救助、所在貧困或問題家庭的救助及其生活社區環境救助三個層級，多方面改善弱勢兒童生存的不利條件，從源頭上降低弱勢兒童的產生﹔三是救助目標多層級，救助目標應從保障兒童基本生活逐步提高到保障兒童受教育、健康、安全等多方面權益，全方位促進兒童的健康發展。

2.發揮政府在兒童救助領域的主導地位，從政策與資金兩方面加強支持力度。

在兒童福利政策變革中，美國政府的角色經歷了由自由放任到全面擔責的轉變，體現在法律制定、資金支持、制度監督等各個方面。盡管我們並不推崇國家大包大攬的福利模式，但不可否認，在兒童救助與福利領域，政府的主導作用是不可或缺的。而我國政府在這一方面的主導功能明顯不足，從了導致了兒童救助乃至福利事業發展缺乏整體規劃和指導，不利於進一步開展。首先，從政策法律的角度來看，盡管我國近年來相繼出台了一系列關於加強孤兒最低生活保障、救助流浪乞討兒童以及規范兒童家庭寄養等方面的政策法規，但總體來說政策指向較為分散，尚未形成關於兒童救助乃至兒童福利的整體立法，對諸如當前凸顯的農村留守兒童等弱勢兒童群體也未涉及，缺乏統一規劃。此外，由於政策多停留於宏觀指導層面，在實踐過程中缺乏具體的操作細則，也使政策執行難免存在偏差。因而，我國政府在未來兒童救助的工作中應進一步加強立法規劃，以法律和政策的力量切實引導和推動實際工作的開展。其次，在資金方面，我國政府財政預算缺乏用於兒童救助的專項經費，對兒童的救助常與以家庭為單位的最低生活保障救助等混為一談，且由於資源和財政劃撥方式等限制，兒童救助的資金多存在缺口，以專項計劃資金方式劃撥的經費也多欠缺穩定性。以兒童福利院救助經費為例，我國兒童福利院基本採取市級政府全額撥款模式，導致因市級政府財政水平參差不齊不同地區福利院兒童養育條件水平不一。因此，從我國兒童救助乃至兒童福利事業未來整體發展的長遠角度，兒童救助應該處於獨立的地位，政府須在政策和資金兩方面承擔起主導責任。

3.明確家庭對於弱勢兒童救助的核心地位，注重預防性服務提供。

美國兒童福利與保護制度經過百年的發展最終形成了明確的政策指向，進一步肯定了家庭對於保護弱勢兒童的核心地位。美國的實踐告訴我們，兒童救助不僅僅是錢的問題，單純依靠發放救濟金或提供替代性服務的殘補性救助方式無法從根本上解決問題，這一經驗也應成為我國未來弱勢兒童救助工作中不可或缺也不容忽視的重要理念。一方面，兒童的成長依賴家庭，因而弱勢兒童群體的產生多是由於貧困家庭或問題家庭造成的，家庭是產生也是救助兒童的根源﹔另一方面，由於家庭是兒童的最佳成長環境，對弱勢兒童的救助一定要注重維持其家庭環境的完整與良好，並盡量為兒童提供永久性的家庭安置，以符合兒童的最大利益。因此，在未來的兒童救助工作中，我們首先應注重預防性服務的提供，加強對擁有未成年子女困境家庭的政策支持，通過在教育、醫療、生活救助等方式減輕困境家庭的負擔，從而避免由於家庭貧困等問題被動造成弱勢的兒童產生。其次，對於失去家庭或是無法在原生家庭中獲得良好照顧的兒童，政府應該為其提供替代性的家庭照顧服務，並盡可能促進其獲得永久性的家庭安置，如：推動親屬收養以及使兒童福利機構或寄養家庭中的兒童以收養的方式回歸家庭等。

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