新華社發
預算修法是對中央與地方、立法與行政、政府與老百姓等方方面面關系的調整。修法走到這一步已屬不易，但還有很長的路要走。
4月21日下午，備受關注的預算法修正案草案提交全國人大常委會三審。這是黨的十八屆三中全會以來，預算法修正案草案首次上會。
十八屆三中全會把財政定位為“國家治理的基礎和重要支柱”。在財稅體制改革方面，十八屆三中全會提出的首要任務就是改進預算管理制度，實施全面規范、公開透明的預算制度。
“十八屆三中全會為從根本上深化預算改革、建立現代預算制度明確了指導思想。三審稿的很多修改正是著眼於落實全會的要求。”中國政法大學財稅法學研究中心施正文評價說。
中央財經大學財經研究院院長王雍君表示，中央要求把權力關進制度的籠子，預算制度就是其中一個籠子。“通過修法，要建立最嚴密的預算制度，防止權力濫用”。
從“管理法”到“控權法”
現行預算法制定於1994年，其規定的立法宗旨是強化預算的分配和監督職能，健全國家對預算的管理，加強國家宏觀調控。在修法的討論中，大多數聲音都認為立法宗旨應該修改。
正如施正文所指出的，20年前我國尚沒有提出公共財政改革的目標，對預算民主和預算法治也沒有充分的認識，過於強調預算對宏觀調控的作用，而忽視了對政府收支權力的監控功能。
預算法修正案草案三審稿首次將立法宗旨改為：“為了規范政府收支行為，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展，根據憲法，制定本法。”
施正文表示：“三審稿對立法宗旨的修改，深刻蘊涵了法治和民主精神，是預算法從‘管理法’向‘控權法’轉型的重要標志。”
邁向全口徑管理
除了預算收入，當前各級政府還有政府性基金收入、行政事業收費收入、土地出讓金收入等，大部分都沒有納入預算，游離於監管之外。尤其是近年來全國的土地出讓金收入已達數萬億元，成了“第二財政”。
預算法修正案草案二審稿明確，各級政府的全部收入和支出都應納入預算管理。三審稿更進一步，規定預算分為一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算四本預算。三審稿還分別規定了這四本預算的定義，補充明確了后三本預算的編制原則，如：“政府性基金預算應當按基金項目編制，做到以收定支、收支平衡”“國有資本經營預算應當安排資金調入一般公共預算”“社會保險基金預算應當按照統籌層次和社會保險項目分別編制，做到收支平衡、略有結余”。
“對政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險三本預算編制原則的明確，意味著我國將逐步增強立法主導性、加強立法監督，推進各類預算的規范編制，約束過於寬泛的行政權。”中國人民大學法學院教授朱大旗認為，這些規定如能加以有效實施，將對我國建立健全全口徑預算管理體系產生積極作用。
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