中國快速城鎮化的風險與城市治理轉型

[摘要]從世界城市化的經驗來看，城市化是社會變遷的重要推力，必將引起經濟利益再分配和社會秩序的重構。發達國家城市化時間跨度較長，可以較為從容地調整治理政策而走上穩定發展的道路。發展中國家卻缺乏這樣的機遇和空間，城市化面臨著極大的不確定性。由於時間上高度壓縮、過程上行政主導、內容維度上極為復雜等原因，我國城鎮化面臨著市場化動力不足、城鄉發展差距拉大、農民市民化進程緩慢、城市結構體系失衡以及沖突事件頻發等風險，給城市治理帶來巨大的現實困境。應強化城鎮化的市場驅動機制，完善城市公共服務體系;加強制度建設和創新，更加重視人的城鎮化，引導城鎮體系健康發展，走內涵式城鎮發展道路。

[關鍵詞]城鎮化;城市型社會;社會風險;城市治理

[中圖分類號]F290[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2014)04-0045-06

一、引言

中國科學院發布的《2012年中國新型城市化報告》顯示，我國2011年城市率已達到51.3%，城市人口佔總人口的比例超過農村地區，城市成為我國經濟社會發展的主導區域。[1]聯合國發布的《世界城市化展望(2011)》也顯示，中國是城市化速度最快的地區之一，城市化年均增長率超過了1%。[2]考慮到龐大的人口基數，我國正在經歷著人類歷史上速度最快、規模最大的城鎮化進程。按照美國城市地理學家諾瑟姆關於城市化三階段的劃分，我國仍處於城鎮化加速發展的階段，城鎮化快速發展的趨勢還將持續一段時間，預計2020年城鎮化率將達到60%左右，2030年將達到70%，屆時城市人口將會增加3億多人。由於我國城鎮化所用時間與西方發達國家相比大大壓縮，各方面因素發展的不平衡產生了一系列復雜的社會問題，繼續推進城鎮化面臨著巨大的挑戰和風險。陸大道院士課題組認為我國城市化進程正處於一個“大躍進”和空間擴展失控狀態。[3]我國正採取各種政策措施來解決城鎮化中的危機，卻始終未能走出“老問題未解決、新問題又產生、新舊問題疊加”的現實困境。

黨的十八大將“推進城鎮化為重點”作為我國經濟社會發展的戰略抉擇，並將“城鎮化質量明顯提高”作為具體要求，指出“城鄉發展一體化”是解決三農問題的根本途徑，有序、健康、科學地推進我國的城鎮化進程。在新的歷史起點上，我國城鎮化不能單純地追求“數字增長”，必須做到速度與質量的統一，保証城鎮化又好又快地發展，走“新型城鎮化”的發展道路。借鑒世界城市化的基本經驗，反思我國快速城鎮化進程中存在的各類風險，從城市發展轉型的角度，探索推動我國城鎮化由外延式擴張向內涵式發展的基本路徑。

二、城市化與社會風險的國外經驗回顧

古典經濟學認為城市化是社會分工的結果，專業分工必將帶來產業和人口的集聚，城市化可以促進城市和鄉村共同繁榮。該學派認為隨著專業分工的進一步演化，交易效率的持續提高，城鄉二元結構就會消失，城鄉之間生產力、商業化程度以及收入機會也會均等。[4]這屬於一種靜態的分析范式，外部條件和相關制度環境被嚴格地限定。在各國城市化進程中，經濟利益、資源要素以及公民的權利身份均受到了社會制度和其他環境因素的影響，城市化在時空維度上表現出了劇烈的風險和沖突，社會運行面臨著極為不確定的結構性壓力。在人類社會，快速變遷必然引起整個社會秩序的重新調整，並很可能引起社會的劇烈分化與整合，尤其值得關注的是迅速的演化並非按照理性的前進方向運行，其中蘊含的風險將會引起社會的巨大動蕩與沖突。因此，西方學者亨廷頓指出城市化的結果意味著穩定，過程卻滋生著社會秩序的動蕩與不確定性。[5]

從發達國家城市化的經驗來看，城市化意味著社會的轉型，原有的社會制度、社會關系以及社會秩序不斷被瓦解，新的社會階層在逐步形成。弗裡德曼等認為，城市化最主要后果就是社會勢力的分裂和兩極分化。[6]在城市化進程中，逐步形成一些貧民區，歐美許多地方存在這樣的問題，貧困社區中充滿著社會兩極分化和社會排斥。“法國城”和美國貧民窟都被視為最“危險的地方”，在那裡暴力犯罪和群體對抗制造了社會的恐懼和不安。[7]與此同時，失業率增加、貧困現象日益嚴重，出現了弱勢群體在空間的集聚，在財富和貧困狀況方面仍然存在著顯著且不斷擴大的差異。[8]城市非正規就業是大量社會群體生存的載體，非正規就業對於個體的生存是脆弱的，社會的底層由此而形成，並進而傳導到社會運行中去。[9]城市化制造了財富，掌握財富的人逐步形成社會上層，貧困與失業者是社會底層的代表，階層之間的抗爭導致社會的不穩定以及社會運行的風險。

從發展中國家城市化，特別是拉美城市化的經驗來看，失序的城市化使其陷入了“中等收入陷阱”。發展中國家快速城市化造成大量的農村人口向城市轉移，面臨的最大社會問題就是就業不足。[10]格裡爾遜認為，貧困和就業問題是發展中國家城市化進程中整個危機系統中最為敏感的部分，容易引發大量的次生社會風險和沖突事件。[11]拉丁美洲是發展中國家中城市化推進較早的地區之一，貧民窟和收入分配差距擴大是拉美國家快速城市化面臨的主要問題。在拉丁美洲，收入分配不公和基尼系數居偏高成為城市化進程中的社會頑疾。[12]以土地分配為例，拉丁美洲國家在歷史上形成了大地產土地制度，不公平的土地分配制度已成為許多拉美國家沖突的主要因素。[13]在拉美城市化進程中，許多國家形成了“超級城市”，而貧民窟是這些城市的特殊景觀。[14]貧民窟的城市居民大多在非正規部門就業，因貧困和失業而引發的暴力事件難以從根本上治理。[15]

非洲一些國家正在經歷快速城市化，城鄉差距擴大、資源爭奪、宗教和民族沖突使得這一地區的城市化進程充滿風險。非洲地區是人口、資源、環境之間關系較為脆弱地區，人口迅速向城市集中，加劇了人口、資源、環境之間的矛盾，特別是對稀缺資源的爭奪造成了社會極端的不穩定。[16]與亞洲和拉美部分國家不同，非洲國家城市化與工業化嚴重脫節，工業不能為城市化提供基本的支撐，城市出現了大量的游民階層，成為非洲國家持續動蕩的根源。[17]而且由於缺乏制度化的解決路徑，一些非洲國家陷入失業、貧困與暴力的惡性循環境地。曼瑞圖指出，非洲國家的快速城市化促使持有不同宗教價值觀念的種族涌入城市，種族間身份不認同而發生暴力沖突。由於政府治理能力的低下，種族間的沖突甚至演化為可怕的武裝沖突。[18]

從世界城市化的經驗來看，發達國家城市化經歷的時間跨度長，工業化基礎好，走上了城市穩定發展的道路;發展中國家缺乏這樣的機遇和空間，經濟基礎較為薄弱，社會問題極為復雜，城市發展面臨著更大的不確定性。由於具體的國情不同，中國快速城鎮化的社會風險較為獨特。隨著制度系統的轉型和變遷，快速城鎮化的風險不斷演變，已成為經濟社會發展中的一個關鍵問題。