中國快速城鎮化的風險與城市治理轉型

三、我國快速城鎮化面臨的主要風險

從時間、過程和形式三個維度看，我國城鎮化具有獨特的特征，主要表現為時間高度壓縮、過程行政主導以及內容極為復雜。由於上述原因，我國城鎮化的動力機制、發展機制以及穩定機制存在著巨大的潛在風險，主要表現為以下五個方面。

(一)市場化動力不足的風險。在我國，地方政府在很大程度上主導了城鎮化進程，行政化力量在城市發展中發揮著極為重要的作用，市場化的自發力量發育得不夠充分。首先，城市空間過度擴張，“攤餅式”的城市發展模式有很大的不確定性。由於地方政府對土地財政的過度依賴，其推動城市建設的動機十分明顯。地方政府過多地介入了城市擴張的過程，城鎮化缺乏內在的動力機制，違背了城市發展的一般規律，不利於城市的可持續健康發展。其次，注重城鎮化的外在形象，忽視城市發展的內涵質量，舊城改造存在政績工程的痕跡。舊城改造是合理規劃城市布局、完善城市空間結構、提升城市內部功能的重要手段。但不少地區在城市改造升級過程中，行政強制拆遷與市場化運作相背離，政府、開發商和居民存在著多重利益沖突。特別是行政官員在舊城改造中存在著提升政績的動機，舊城改造未能實現城市的空間演替和發展。再次，城市產業發展不夠充分，城市發展產業支撐能力不夠強。近年來，我國中西部地區城鎮化推進較快，部分中小城市盲目地發展房地產業，而工業化基礎十分薄弱，產業結構較為單一，且區域間產業結構高度趨同。部分地區存在“過度城鎮化”現象，被形象地稱之為“空城”、“鬼城”。最后，地方債務惡化的風險。地方政府通過城市投融資平台，以各種形式參與城市基礎設施建設，地方債務規模龐大且風險越來越大。

(二)城鄉發展差距拉大的風險。由於城鄉二元分割等因素，我國城鄉發展差距不斷拉大，存在著對立和發展失衡的巨大風險。首先，城鄉發展差距直觀地表現為城鄉居民收入的差距。根據國家統計局公布的數據，1983年城鄉居民家庭人均純收入比率為1.82，2011年城鄉居民收入比為 3.12，人均收入差距高達14832元，城鄉居民收入差距不斷擴大。[19]其次，城鄉發展差距隱蔽性地表現為城鄉公共產品和服務方面的差距。農村居民在受教育程度、醫療服務、社會保障等諸多方面與城鎮居民有很大的差別，農村地區基礎設施等公共產品供給水平與城鎮地區也有很大差距。再次，在城鎮化快速推進過程中，存在著忽視農村地區經濟利益的行為。與計劃經濟時代國家理性地城市抽取農村資源服務於國家的非均衡發展戰略不同，在市場經濟條件下，城市對農村資源的擠佔在城鄉二元制度框架和市場規律的雙重作用下變得更為嚴重。 [20]最后，農村地區由於財政投入不足和資源要素過度“非農化”，農村社會及其共同體開始加速萎縮，呈現出塌陷和加速衰落的跡象，面臨著喪失維持自我發展能力的危險。近年來，國家加大了對農村地區的財政投入和政策支持，農村衰落趨勢有所緩解，農民收入不斷增加，城鄉發展失衡的局面逐步得到扭轉，但差距仍然很大。城鄉差距的持續擴大和城鄉對立關系的加深使得在城鎮化高速推進過程中面臨著城鄉區域發展失衡的風險。

(三)農民市民化進程緩慢的風險。農民市民化是城鄉融合的必然要求。近年來，我國加快推進農民市民化進程，不斷破解城鄉二元結構和農民進城困難等問題。但農民工市民化進程依然十分緩慢，阻滯了城鄉融合和一體化發展。首先，農民工未能享受到與市民同等的基本權利，在融入城市過程中遭遇到了較大的權利不公平。農民工是制度性歧視的結果，“身份屬性”取代“社會屬性”，農民和市民擁有不同的社會權利，使得他們在城市中處境艱難。由於知識和技能的缺乏，農民工主要在非正規部門就業，從事臨時性職業以維持生存，無法實現從農民向市民身份的轉變。其次，土地城鎮化快於人口城鎮化是我國城鎮化的典型特征，城鎮化進程中產生了大量的失地農民。征地過程中農民土地權益沒有得到有效地保障，缺少后續安置就業保障工作，失地農民市民化面臨著一系列制度障礙。由於征地補償不合理、再就業不足、社會保障缺乏等原因，部分被征地農民在城鎮化中獲益較少，原有安全條件被破壞，新的安全保障方式尚未建立起來，失地農民逐漸淪為邊緣群體。在城鄉結合部和城中村地區，清晰地反映出我國城鄉融合中失地農民帶來的風險和挑戰。最后，在推動城鄉一體化進程中，部分地區採取簡單地消滅農村的做法，沒有充分考慮到農村地區的功能定位和生產發展的現狀，人為地推動農民集中居住、修建農村新社區等工程，產生了農民“被動城鎮化”等問題。

(四)城市結構發展失衡的風險。城市發展需要良好的結構，以充分發揮城市產業集聚、經濟輻射、要素流通以及居住方便等功能。由於缺乏科學合理的規劃和有效的控制，我國城市發展存在結構失衡的風險，主要表現為區域城市等級規模結構失衡和大城市內部空間結構失衡兩個方面。首先，區域城市等級規模結構不合理，大、中、小城市發展失衡。超級大城市加速膨脹，大城市和中型城市發展比較迅速，而次級小型城市發展較為落后，特別是縣域小城鎮發展滯后，中心城鎮建設面臨著體制機制不暢、資源約束大等難題。[21]城市規模梯度結構失衡，沒有建立起空間社會分工和要素流動體系，區域城市帶和城市圈的整合程度較低，“一城獨大”的結構性問題極為突出。區域城鎮化發展不協調，大、中、小城市缺少協同發展機制。其次，大城市內部空間結構發展失衡，工業、商業、金融和居住等功能分區不明顯，公共設施布局不合理，城市綜合經濟社會效益比較低。我國大城市主要以“單中心”格局為主，制約了城市的輻射帶動功能，不同功能區間缺乏相互聯動的機制，中心城市的拉動作用不明顯。由於缺乏合理規劃和科學控制，城區空間無序蔓延，城市空間的結構和功能嚴重錯位。公共服務設施的空間布局不合理，主要集中在中心城區，導致人口向城區過度集中，工作地和居住地的分離給城市運行造成了諸多負面影響。

(五)社會沖突加劇的風險。隨著城鎮化推進速度的加快，潛在的社會摩擦和利益沖突逐步顯性化。首先，要素產權類沖突。我國的要素產權制度較為模糊，缺乏不同主體之間的利益分配和協調機制，在土地征用、城區擴建、舊城改造過程中引發了大量的沖突事件。近年來，因產權流轉不合理引起的信訪案件數量大幅攀升。在城市拆遷中，以極端的“釘子戶”形式甚至群體性事件方式出現的抗爭行為頻繁發生，引起了媒體和公眾的廣泛關注，對社會心理和氛圍帶來了一定程度的消極影響。其次，弱勢群體權利抗爭事件。在城鎮化進程中，農民工權利意識不斷崛起，弱勢群體的社會期望不斷提高，身份權利的差異導致了群體社會心理逐漸失衡，相對剝奪感和社會不滿情緒增加，成為誘發社會沖突事件的重要根源。再次，城市基礎設施建設過程中的鄰避沖突事件增多。隨著城市規模增大，城市生活垃圾、廢水排污等環境問題十分突出。在環境公共設施修建過程中，項目建設地較多地承擔了負外部性的成本，當地社區居民通過集體行動迫使公共部門改變公共設施選址。由於政府和社區居民信息溝通不暢，社區居民集體行為容易演變為群體性事件。最后，城市社會治安形勢不容樂觀。社會結構更加復雜化，利益主體更為多元化，違法暴力犯罪活動等城市問題增多，給城市社會治安構成了巨大挑戰。

四、當前我國城市治理的現實困境

我國快速城鎮化進程中的各類風險極大地影響到了城市發展的可持續性。由於缺乏有效的調節機制，這些風險逐步顯性化，演變為城市治理中的現實問題。概括起來，主要表現為以下四個方面。

(一)公共產品和服務的提供缺少市場化和社會力量參與，供給和需求之間存在很大張力。在現有條件下，民間資本進入教育、醫療服務和基礎設施建設等行業的門檻較高，缺少相關的政策支持，公共服務和基礎設施投資渠道比較單一，政府財政負擔較為沉重。城市社區治理的自治程度較低，居民通過自主治理方式提供公共服務的內生力量不足，政府包攬了大量社區公共事務。政府重視城鎮建設對經濟發展的投資拉動作用，忽視了基本公共服務的資金投入，從而造成公共產品供給不足和服務質量不高等問題。此外，城市公共部門在提供公共服務時，往往偏離了公共利益的價值取向，在基本公共服務資源供給不足現象之外，還存在著公共服務供給“貴族化”的趨勢。當前，我國城市基礎設施的建設、管理、運營以及維護等體制機制還極為不完善，保障支撐能力較為脆弱。

(二)城鄉“制度福利”、“政策攀比”問題嚴重，農民工、失地農民等流動人口的社會管理問題突出。城市治理政策在地區之間、人群之間缺乏統一性，政策性福利的不一致引起了政策攀比現象，面臨著嚴重的利益分配沖突問題。由於公共政策缺乏連續性和穩定性，不能調節和適應迅速變化的情況，城市治理陷入政策失效的尷尬境地。大批進城的農村人口難以融入城市生活，僅能暫時寄居在城市角落，給城市治理造成了很大的困境，公共部門無法及時地響應流動人口的公共服務需求。因此，流動群體融不進城市也回不去農村，如何滿足農民工在就業、子女教育、基本醫療、公共住房等方面的需求成為城市管理部門亟待解決的問題。我國還未建立流動人口管理的有效制度，在流動人口聚集的城鄉結合部及城中村地區，社會秩序十分混亂，社會矛盾和沖突較為嚴重。

(三)城市結構和功能不相匹配，大城市的“城市病”問題突出。在現有城市等級體系下，資源由大城市流向小城鎮，大中小城市未能協調發展，最終限制了大城市的功能和小城鎮的發展。由於縣域中心城鎮發展滯后，農民不能夠就地市民化，增加了農民的進城成本。大城市內部空間規劃的不合理，導致工業、商業、金融和居住等空間的功能較低，不利於城市持續發展和有效治理。由於人口過渡涌入，出現了人口膨脹、交通擁堵、環境惡化和資源短缺等城市病，影響了城市的健康發展，給城市生產和居民生活造成極大的不便。[22]道路、交通等城市設施不能適應不斷增加的人流、車流和物流，交通擁堵問題在許多大、中城市普遍存在，成為制約城市發展的薄弱環節;環境污染日益嚴重，危及到居民的健康安全。城市污水處理、供水、供電、供暖等設施規劃不合理等問題也比較嚴重。

(四)突發性公共事件頻發，城市治理的成本增加。隨著我國城市流動性增強，因洪水、交通事故、環境污染等原因導致的突發性危機事件增多。在預警機制極不健全的情形下，缺乏突發事件預防和治理的良好平台與工具，往往造成城市局部或者大面積癱瘓，給城市治理留下了后遺症，長期地影響城市功能的發揮。極端維權、官民沖突等引發的群體性事件常常演變為“社會泄憤”事件，集體情緒失控后誘發了各類失范、失控行為，嚴重地破壞了城市社會的秩序。這類群體事件的消極影響經新聞媒體、互聯網絡傳播后，給政府權威和形象造成了很大的負面效應，政府、社會和公眾之間的信任關系減弱和溝通渠道更加不暢。在處理各類突發事件中，城市管理部門付出了巨大的經濟和社會成本，一些極端事件更是暴露了城市管理的體制性問題。