中國快速城鎮化的風險與城市治理轉型

五、快速城鎮化進程中城市治理的轉型

反思我國快速城鎮化已經走過的道路，不是為了反對城鎮化，而是總結我國城鎮化的經驗和教訓。化解我國城鎮化進程中的風險和現實困境，需加快推進城市治理轉型，實現促進市場化、增強公共性和制度創新的有機統一。

(一)在經濟領域，由行政主導向市場驅動轉變，尊重市場機制在城鎮發展中的決定性作用。首先，統籌城鄉兩個市場，促進資源要素合理、有序流動，完善市場交易的價格機制。破解城鄉二元結構體制，實現城市和鄉村兩個市場有效對接，促使資源要素在城鄉之間雙向流動。隨著城鎮化向鄉村延伸，資源要素價值不斷增加且非農化速度加快，應建立起合理的經濟利益補償機制，充分地保障農民的利益。其次，不斷完善城市經營市場化運作機制，弱化行政力量在城市建設和開發中的作用，建立起政府、商業主體、社會公眾之間合作和討價還價的渠道。禁止通過行政征用、行政強制、行政拆遷等方式在城市開發中謀取利益，規范政府行政行為，構建起符合政府、企業、公民三者之間的利益協商機制，保証城市開發的科學性和合理性，搭建起城市開發的市場化渠道。明晰城市建設公共利益的邊界，防止借公共利益之名義搞商業性城市開發。最后，繼續推進新型工業化進程，因地制宜，合理布局城市產業結構，培育具有地方特色的主導產業。抑制部分地區城鎮化“大躍進”的現象，沒有產業作為依托的城市發展模式將會帶來巨大災難，造成土地等資源的極大浪費;應規范房地產業的發展，房地產業關聯性極強，泡沫繁榮背后的經濟次生風險不可估量;部分城鎮化過快的中西部地區，應加強區域間合作，加快產業發展，逐步化解“過度城鎮化”問題。

(二)在社會領域，強調政府向公共利益和公共性回歸，構建“強化公共服務型”政府，更好地發揮政府的作用。城鎮化改變了城市的人口規模、社會結構和居民的生活方式，公共服務和基礎設施面臨著新的挑戰，不同人群間的公共服務需求異質性很大，公共部門很難平衡不同主體之間的需求，出現了基本權利分享不公平的問題。首先，不斷提高城市公共服務供給水平，滿足流動人口的基本需求，防止公共服務“貴族化”的傾向。由於城市人口的急劇增加，教育、醫療、衛生等基本公共服務供給緊張，應不斷增加和完善公共服務的供給數量與方式，著力解決好農民工等城市流動人群的基本公共服務需求問題。充分地保障城市流動人口的生存條件，使其分享城市發展的成果。其次，探索城市社區管理的新機制，以社區為載體，增強公共部門對社會公眾需求的回應性。借鑒西方發達國家城市化的經驗，結合我國具體國情，加強城市社區建設，提高城市社區的自主治理能力，健全我國社區管理的基本制度，允許志願者參與城市社區事務，形成政府、社區、志願者等多主體合作治理的模式，更好地滿足市民的需求。最后，完善公民參與的制度化渠道，搭建政府、社會、公民協作治理的制度化平台，引導和發展各類民間性社會組織，進一步優化社會組織發展的政策環境，鼓勵和支持社會組織參與提供公共服務，激發社會組織的活力。

(三)加快制度建設和創新，推動以人為本的城鎮化進程，科學合理地推進農業轉移人口市民化進程。城鎮化是農業人口轉向非農產業就業並向城鎮聚集的過程，應當讓農民同市民一樣分享城市發展的物質文明和精神文明的成果，堅持以人為本的發展理念，避免人為的“造城運動”。在城鄉二元分割體制下，必須以制度建設和創新的方式來推動“人的城鎮化”。從農民市民身份轉變角度看，我國需要從以下幾個方面實現制度創新：首先，建立符合資源要素自由流動的市場制度，特別是經濟交易中的產權制度、利益分配制度。適度調整和健全現有的土地產權制度，減少土地對農民進入城市的束縛，保証農民進入城市后擁有自由地處置土地的權利，以換取進入城市生活的物質條件，做到土地城鎮化和人口城鎮化的基本統一。其次，從根本上消除“城鄉有別”的社會制度，保障農民、農民工的基本權利，破除城鄉二元結構體制。破除城市偏向的非均衡發展策略，它已不適應經濟社會發展的形勢。解決城市流動群體在社會地位、基本權利上不平等的問題，降低其因為社會不公而感受到的“相對剝奪感”。我國應加快推進戶籍制度改革，切實保護農民工及其子女的權利，讓其順利融入城市社會。最后，尊重農民進城意願，防止發生強制性趕農民進城的現象，統籌城鄉發展，建立體化發展的體制機制。

(四)引導和控制城市發展布局與結構，優化城市等級規模體系和完善大城市空間結構，科學地規劃城市基礎設施。首先，構建起大、中、小城市協調發展的結構體系，不斷優化城鎮規模等級結構，限制超級大城市的發展規模，在大城市邊緣發展衛星城市。重點發展中小城市，特別是加快推進縣域中心小城鎮建設，實現大中小城市和小城鎮協調發展，實現農民就地城鎮化。結合區域具體情況，將集中型城鎮化和分散型城鎮化結合起來，縮小地區城市發展差距，促進區域協調平衡發展。其次，著力構建城市帶、城市圈、城市群和大都市區等城市網絡，形成“多中心、組團式”區域城市發展格局，充分發揮城市群生產集聚的規模效應。通過基礎設施對接、信息共享等方式，加強區域城市間的協作和要素流通，實現產業分工、功能互補，增強城市的輻射帶動作用。再次，完善大城市的內部空間，結合區位條件和整體布局，科學地劃分城市功能區，做到土地資源集約高效利用，將城市的各種要素有機地結合起來。最后，從長遠角度出發，合理地規劃和布局城市公共服務和基礎設施。科學地確定學校、醫療等公共服務機構的選址，做到布局結構的空間優化，促進市民生活便利化。道路基礎設施建設應考慮到城市不斷增加的人流、物流和車流等因素，切忌隻顧解決眼前問題而忽視長遠發展。加快智慧城市建設，著力解決道路交通擁擠等現代城市病。

(五)構建起靈活科學的城市突發事件預警機制，加強政府和市民的溝通和互動，提高城市治理的制度化和科學化水平。突發性自然災害使城市基礎設施規劃和建設中的問題暴露無遺，應建立起危機事件的預警平台，降低突發因素對城市運轉造成的不利影響。正確處理涉及到城市流動人口的群體性事件，保障弱勢群體的生存權利，防止泄憤事件和執法沖突事件的發生，增強政府和民眾之間的信任。在現代城市治理中，應打破計劃經濟遺留下來的條塊分割管理模式，建立政府和公眾以及政府部門間的溝通和協調機制。增強城市治理政策的連續性、統一性和穩定性，制定系統性的配套政策，更好地適應不斷變化的環境。政府應對城市發展進行科學化的長期規劃，實現城市公共事務治理的制度化、法制化和規范化。建立制度化、動態化、高效化的城市治理模式，降低城市治理的成本，實現政府職能的轉變，建設適應城市發展的服務型政府，推進治理體系和治理能力現代化。

六、總結

厘清城鎮化與社會風險之間的關系需要一種辯証的研究和分析視角：一方面，城鎮化是社會結構變遷的表征現象，傳統鄉村社會逐漸轉變為以城市為主導的城市型社會，使得各種社會問題在城市延伸、演變和集中;另一方面，城鎮化是社會轉型和變遷的重要推力，因缺乏動態的調適和治理機制去消解社會系統的結構性壓力，城鎮化也無可避免地催化、放大和制造大量的社會矛盾和沖突。我國快速城鎮化給社會轉型帶來了不可估量的風險，城鎮化持續健康地發展面臨著諸多不確定性因素。按照西方發達國家的經驗，當城鎮化進入一個比較高的階段后，必然推動政府公共治理機制的重構，治理的轉型又進一步促進城市的發展。本文主要從市場化、公共性和制度創新等方面闡述了城市治理轉型的基本理念，而治理轉型包含著結構、主體、職能以及過程等多方面內容，需要理論界進一步探索。

作者：劉建平，華中科技大學公共管理學院教授;楊磊，華中科技大學公共管理學院博士研究生,武漢430074

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