地方政府大部制改革：組織結構角度的分析

[摘要]地方政府自下而上的大部制改革遇到的一個瓶頸問題是改革后產生的上下部門不對應，這種不對應產生了縱向的不協調問題，以至於不少改革最終回歸原有體制。富陽在大部制改革中產生的“專委會”在結構上較好地解決了這一難題，盡管還存在一些可以改進之處，但仍然值得研究和鼓勵。未來的政府機構改革還需要發揮地方的積極性和首創性，而組織結構的改革和創新則是地方改革可以考慮的一個重要方面。

[關鍵詞]大部制改革;官僚制;矩陣結構;上下對應

[中圖分類號]D063[文獻標識碼]A[文章編號]1006-0863(2014)04-0017-07

一、部門制：官僚制組織結構及其局限

大部制是我國政府機構改革的一個重要內容。盡管“大部制”在2008年我國第六次機構改革中開始成為一個家喻戶曉的詞匯，但大部制改革事實上早在1982年的第一次機構改革中已經出現，只是當時沒用“大部制”這一說法而已。比如，人事部與勞動部在那次改革中就合並為勞動人事部。此外，在2008年的大部制改革之前，一些地方政府已經開始了類似大部制式的改革，盡管其影響是局部的。無論是中央層面還是地方層面的大部制改革，都旨在解決政府長久以來存在的機構重疊、職能不清、部門林立、職責交叉、權責脫節、政出多門的問題，以使政府運轉順暢，提高政府的工作效率和服務質量。這一點在21世紀初我國提出建設服務型政府以來尤其如此。

政府的使命就是向社會提供公共產品和公共服務，以及對社會進行管制，這一使命的履行需要借助一個組織形式來完成。自工業社會以來，這一組織形式的基本形態是官僚制。隨著20世紀80年代政府公共服務和公共產品提供的市場化和社會化的出現，尤其是隨著政府公共服務外包的出現，使得網絡型的服務提供的組織形式開始出現。盡管如此，以官僚制為基本形態的現代政府組織並沒有失去它的意義。即便在網絡組織形式已經很普遍的美國，以官僚制作為基本組織形式的政府依然存在，並依然在發揮作用。正如菲利普·庫伯在《合同制治理》一書中指出的，在美國，今天的“公共管理者是在垂直的權威模式和平行的協商模式相互交叉的情況下運作的。垂直模式的權威、資源和影響力來自治理核心的憲政過程。平行關系建立在合同概念之上。”[1]這裡的垂直的權威模式就是以等級形式出現的官僚制結構。盡管網絡的形式在發展，但是官僚制的組織形式依然不可低估。斯蒂芬·戈德史密斯在《網絡化治理》一書中指出，“政府的組織、管理和人事制度是為等級制政府模式而不是為網絡化政府模式設計的。”[2]這表明：今天，官僚制政府仍在其社會治理和公共服務的提供中起著關鍵作用，這一點在中國尤其如此。

這是由官僚制組織結構本身具有的優點所決定的。韋伯曾對官僚制有過最好的描述，說這一組織形式是工業社會中能夠達到社會和經濟目標的最好的組織形式。它的精密性、速度、明確性、對公文檔案的了解、連續性、自由裁量權、統一性、嚴格的隸屬關系、減少摩擦和人力物力開支是其他組織所不能比擬的，其決定性原因，正如韋伯指出的，“在於它純粹的技術上的優越性”。[3]作為一個理性的和有效率的組織形式，官僚制的基本特點在於它的分工、自上而下的權威等級，法制和非人格的運作。官僚制的優越性在相當程度上是由它的組織結構決定的，眾所周知，這一結構是由縱向的、以等級形式出現的命令指揮和執行系統以及橫向的以職能部門形式出現的分工協作系統構成的。縱向的命令系統保証了指揮統一，使命令指示從上到下得到迅速地執行;而橫向的部門分工則體現了專業化的要求，比如教育部管教育，衛生部管衛生，以獲得做事的效率。

但是，官僚制的優點在某些方面卻往往成了它的缺點。就官僚制組織的結構而言，縱向的等級結構在保証指揮統一的同時，也往往會造成下級缺乏主動性、創造性和想象力。橫向的部門結構在適應專業化的同時，也會因部門林立、部門職能交叉帶來部門之間協調的困難和運作不暢，從而影響效率的發揮。當然，這一結構在不同的行政體系中其作用是有區別的。在聯邦制的行政體系(比如在美國)中，在縱向結構中，作為國家一級的聯邦政府和作為次級的州政府不是上下級關系，州具有很高的自主權。在美國，地方政府及其部門的設立是州的權力，這導致州的政府部門無需和聯邦的政府部門對應，也使得各州之間的政府部門的設置也不盡相同，不存在一個單一的模式。但在單一制國家，比如在中國，地方政府都是中央政府的下級機構，都服從國務院。這使得在政府機構的設置上，地方政府的部門都是和中央政府的部門應對的，比如中央有文化部，省就有文化廳，縣有文化局，鄉有文化站(見圖1)。從權力配置的角度講，地方政府中有些應對中央政府的部門屬地方政府序列，比如地方層面的文化廳，它是地方政府的一個組成部分，而有些則直屬中央政府領導(比如海關)，這些部門盡管在地方，但與地方政府沒有隸屬關系，這就產生了地方政府管理中通常所說的條塊關系問題。這種應對關系成了后面討論的我國地方政府自下而上的大部制改革的一個組織結構上的瓶頸。

圖1官僚制結構中部門上下對應

從橫向上講，為了應對分工而設立的專門化的部門會因部門林立、部門之間職能交叉等產生彼此之間協調困難和運作不暢的問題。分工越細，部門就越多;部門越多，彼此間的協調的難度就越大。由於部門的職能不可能完全由某一個部門來承擔，很多事情不僅僅隻涉及一個部門，需要相關的部門一起來做。比如教育是教育部門的事，但是在學校進行公共安全教育，就會涉及到公安部門。因此，專業化在某種程度上導致了管理上的碎片化。一個完整的流程也可能被分割成好幾段，每一段都有不同的部門介入，形成人們所說的“五龍治水”的現象。比如，在我國，就豬的養殖、屠宰、豬肉的運輸、銷售以及最后到餐桌這樣一個過程來說，其監管就涉及了畜牧、商務、質監、工商、食藥和公安等多個部門。畜牧部門負責生豬飼料管理和疫病防治。工商部門負責核發豬肉批發商向養殖戶收購生豬的營業執照，並管理交易過程中的合同糾紛。質監監管肉類生產加工企業、工商監管農貿市場的豬肉攤販，食藥部門監管餐飲服務單位，公安部門則負責依法打擊相關犯罪行為，如非法添加“瘦肉精”、私屠濫宰以及生產、銷售有毒有害豬肉等。通過這些部門的合作來確保豬肉的品質安全。[4]這種部門之間職能交叉的情況是很普遍的。再以城市水資源管理來說，建設局負責污水處理廠、城市污水管網的建設和管理，水利局負責城區內河的配水和水利建設，農業局負責家禽畜牧業污染的監督管理，環保局負責工業污染源的監督管理，城管執法局負責城區三產服務業的管理。在2008年進行大部制改革時，在國務院當時的66個部門中，職責多達80多項。根據一些學者的不完全統計，“僅建設部門就與發改委、交通部門、水利部門、鐵道部門、國土部門等24個部門存在職責交叉。另外，農業的產前、產中、產后管理涉及14個部委”。[5]

盡管部門的設立反映了專業化的要求，但部門林立、職能交叉的狀況也使得部門往往根據自己的利益考慮問題，因而導致彼此間的扯皮現象和協調困難，造成行政效能低下。比如在我國豬的監管上，曾經有過“八個大蓋帽管不了一頭豬”的說法。如何解決這種部門之間協調困難、政出多門和互相扯皮的問題，使政府運轉順暢、效率提高?改革的一個選項就是採用大部體制。所謂大部制改革，指的是根據“合並同類項”原則，將工作性質和職能相近的部門合並成大部(比如把以前分散的、各自為政的海陸空運輸部門合並為交通運輸部)，也就是將職能相近的部門橫向打通，減少部門數量，改善部門之間的溝通和協調，提高工作效率。在我國，這種大部制改革有兩種形式，一種是由中央政府引發自上而下的改革，這是最主要的形式。另一種是由地方政府引發的自下而上的改革，這種改革盡管不多，但也構成了整個改革的一部分。本文主要分析后一種改革。