地方政府大部制改革：組織結構角度的分析

二、上下不對應：地方政府大部制改革的困境

地方政府自下而上的大部制改革在中央政府2008年進行的大部制改革前后都發生過。幾個比較典型的例子有上世紀90年代初陝西黃龍縣進行的改革，湖北隨州2000年進行的改革，2007年浙江富陽進行的改革，以及2009年廣東順德進行的改革(這一改革盡管是省級在地方進行的一個大部制改革試點，但它有自己的首創性和主動性，並產生了自下而上的改革同樣具有的組織結構問題)。盡管這些地方政府引發大部制改革的初衷不一，但改革採取的方式是一樣的(富陽除外)，簡單來說就是合並同類項，把性質相近的職能合並到一起組成大部，以此來減少機構和人員，解決部門橫向之間的協調問題。黃龍縣、隨州以及順德的大部制改革的一個基本特點是“動職能，動結構，職能結構聯動”。它在力圖減少部門間橫向協調成本的同時，因新建的大部結構與上級部門不對應而增加了上下的協調成本，用另外的話來說，橫向的打通帶來了縱向的不暢通，從而使得地方政府自下而上的大部制改革陷入困境(見圖2)。

圖2地方大部門制結構中上下級不對應

黃龍縣的改革因財政問題引起，由於機構臃腫，人員膨脹，政府入不敷出，赤字累累，人多錢少的壓力迫使政府痛下決心進行機構改革，精簡人員，其做法就是通過部門合並來精簡機構精簡人，撤並黨政事業單位58個，將一些職能相近的局委合並，比如將科委、教委、體委與文化局合並為科教文體局。但這一作法並未成功，其中一個很重要的原因是來自條的壓力。由於地方改革后的大部制與上級政府的部門不對應，上級政府部門在黃龍縣找不到對口的單位。黃龍縣把衛生和計生部門合並在一起，上級計生部門屢次點名進行批評，強調計劃生育是國策，黃龍縣沒有相應的獨立機構便是不重視國策。統計局被合並到計劃部門，上級統計部門對此十分不滿，認為這樣會影響統計數字的真實性。這導致改革后的黃龍縣處境極為尷尬，對絕大部分被撤並的部門，上級主管部門是開會不通知，文件不下發，該給的資金也不再下發。最后，改革回到原點。為了上下應對，黃龍縣出現了“下級模仿上級，級級模仿中央”的局面，上級有什麼機構，下級不管是否需要，無論條件是否具備，毫無例外地建立相應的組織機構，以至於基層單位設置了諸多門類齊全，重疊不堪的行政機構和部門，甚至在一些鄉村和街道也設立了體改辦、文明辦、政策研究辦等機構和部門。由於“上下沒對齊，左右沒擺正，”導致“下改上不改，改了也白改” 的結局。[6]

隨州大部制改革的起因與黃龍縣差不多，經濟差，底子薄，只是它借助了隨州在2000年升格為地級市的機會，力圖通過精簡機構和精簡人員來減少政府在這方面承受的壓力。隨州的改革奉行三大原則：職能基本相近的單位能合並的盡量合並設置，職能銜接較緊的單位採取挂牌設置，職能交叉的單位，能不單設的盡可能不單設。不搞上下對口，不搞橫向看齊。改革採取的做法與黃龍縣一樣，合並同類項，把職能相近的部門合並在一起，動職能，動結構。所不同的是，在形式上，有原有部門挂牌和不挂牌之分。職能基本相近的合並后原有部門不挂牌，比如，文化局、文物局、體育局、新聞出版局幾個職能相近的局被合為“文體局”。職能銜接較緊的在合並后原有部門挂牌設置，比如市檔案局與市檔案館、市黨史辦、市地方志編纂辦公室合並后仍然挂四塊牌子、但班子變成了一套。再如市農業局下設的農技推廣中心，同時加挂了市農藥監督管理站、市土壤肥料工作站、市植物檢疫站、市植物保護站、市農業生態環境保護站、市種子管理站、市農業科學研究所這七塊牌子，但改革后班子也隻留一套。挂牌的理由是為了與省上對應。但事實上，這裡挂牌和不挂牌的意義是一樣的，關鍵是改革后從原來的幾套班子變成了一套班子，這就導致這一套班子要應對原來應對的好幾個部門，而這些班子裡的人在與上面接觸時，要不斷地更換他的身份。這種“另類”使得隨州編辦主任感到不爽。用他的話說：“每次到省裡開會，我們總會覺得別扭。”“別扭”最主要因為隨州政府機構設置與其他地方不一樣。為了與上溝通，“有時候還會採取一些靈活的策略，譬如玩一些文字游戲，改合並為合署辦公等等”。這位主任說：“像殘聯劃分在民政部門完全合適。由於是同一套班子，每次去開會的都是同一班人。很多上面的領導都覺得奇怪。”[7]

與黃龍縣一樣，這種結構上的不應對導致上下協調成本增加。比如，省裡要求把市農村能源推廣中心作為一個副處級機構設置，而隨州則把該機構作為農業局的一個科級內設機構。這樣，省在安排新農村沼氣改造計劃時就因“機構未按他們的要求設立”為由，將原擬下達給該市的10000口沼氣改造目標削減為5500口。相應減少經費投入450萬元。再比如，省裡要求把移民工作作為單獨設立的副處級機構，但隨州仍然將移民工作職責賦予民政局，以至於民政局每次到省裡參加會議，都會遭遇批評。[8]與黃龍縣一樣，這種上下不對應的狀況最后也是向原有體制回歸，盡管它的回歸幅度不像黃龍縣那麼大。比如，科協曾一度被並到科技局，但由於隨州科協不是個獨立單位，以至於最后隻好將科協與科技局重新單獨設置。像市殘聯、規劃局、宗教局、法制辦等機構也因類似原因而單設出來。機構由最初的55個退回到64個，7年時間不減反增9個部門。盡管隨州的改革解決了一些部門橫向協調的問題，但作為這次改革的一位主要設計者的編辦主任認為，隨州的機構架構還沒有達到理想效果，他用了一句與黃龍縣改革者差不多的話來形容：“下改上不改，改了又回來”。[9]

順德的大部制改革以“黨政聯動”聞名，盡管它是在國家大部制改革后省裡進行的一個試點，但因它帶有創新性的舉措，尤其是它採取了上下不對應的做法，所以它也陷入了同樣的困境。在改革的路徑上，順德與黃龍縣和隨州差不多，也是“動職能，動結構，職能結構聯動”，導致改革后的部門與上面不對應，隻不過它的改革幅度要大於前兩者，它的合並同類項超越了政府邊界，把黨的部門合並了進來，同時把條上的部門也合並了進來。它的具體做法是將黨政邊界打通，將職能相近的黨政部門合並組成大部，機構從原來的41個減到16個，比如把區統戰部、農村工作委員會、工會、共青團區委、婦聯、工商聯、殘聯組成黨的“社會工作部”。再比如，把原來屬垂直管理的工商、質檢、藥檢等部門合並到新的市場安全監督局，而這個市場安全局又將文化執法、旅游市場監管、食品安全、安全生產等職能囊括了進來，形成一個“大監管” 的格局。

由於上下不對應，上下協調的問題同樣在順德表現了出來。就像黃龍縣和隨州一樣，大部的建立勢必導致一個大部要對應上面好多個部門。比如，順德的社會工作部對應省市部門竟達35個，其中省是19個，市是16個，存在“一個兒子”對應“幾個老子”的尷尬問題，單是開會就疲於奔命，而且省、市會議基本上都要求部門副職以上領導參加，部門領導成了“會議專業戶”。即使上下對口比較少的部門也有3、4個，年終光匯報總結就搞了好多版本。這樣一來，即便下面內部如何合理設置，運作如何高效順暢，上面還是要對一大堆部門，效率很難提高。[10]

上下關系不僅涉及到互相協調問題，還涉及到行政主體的合法性問題。比如，順德在改革中將地稅局由垂直管理調整為區政府管理，將區財政局、地稅局的職責整合組建了區財稅局。但由於財稅局不具備地方稅收執法主體資格，最后隻好保留地稅局，與財稅局合署辦公。[11]這種在上下結構方面最后向上對應的部門不是個別的。比如，前面講到的社會工作部最后還是加挂了統戰部的牌子。順德大部門制改革時將藥品監管職能放在人口和衛生藥品監督局，食品管理職能則歸口到市場安全監管局;2013年初，國家食品藥品監督管理總局成立，順德的部門設置又面臨調整。[12] 科技局撤銷后，其職能被並入經濟促進局，但沒了科技局，科技獎便無從頒發，因此，經濟促進局最后又改名為“經濟促進與科技發展局”。[13]需要與上面對應，因為裡面有利益協調問題。比如，順德的“國土城建和水利局”、“環境運輸和城市管理局”本來叫做“城鄉建設局”和“城市管理局”，前者負責城市建設，后者負責城市管理。改叫現在的名字是因為上級對口部門施加了壓力。“省國土局要是在他們下面找不到‘國土’那兩個字很麻煩，它老是拿衛星來照你的地，說你這裡違章那裡違章，老找你麻煩，你不得了啊。當然各地都有違法，但它集中在你這裡執法那就不得了了……比如水利有很多費用，你沒有那個賬戶的話，省水利廳有一些水利經費要打到地方來的話，它不會把那個錢打到城市建設局裡嘛，所以就把‘和水利局’加上去。”[14]順德在2010年進行的強鎮改革，延續了同樣的上下不對稱的做法，形成了“倒金字塔型”內設機構格局，比如順德區級大部門內設機構的總數是杏曇鎮大部門內設機構總數的3.5倍。葉貴仁認為，這導致“后者承接的上級部門任務越來越多，而且無法完成。未來的鎮級機構設置的調整應當持一個理性、可行的心態，不必急於建立“大部門”、“少機構”的模式。[15]

三地自下而上主動發起的大部制改革幾乎都在組織結構上陷入了困境，由於職能和結構的變動導致了上下機構的不對稱，這使得這一改革在減少機構、解決部門橫向協調問題的同時，帶來了縱向上下機構的協調困難和運作不暢問題，那麼，向原有體制也就是“上下對齊、左右擺正”的體制的回歸難道是地方自下而上的大部制改革的一種宿命?