地方政府大部制改革：組織結構角度的分析

三、矩陣結構：富陽的創新

浙江富陽以“專委會”形式出現的大部制改革進行了組織結構上的創新，在解決橫向的部門協調問題的同時，也在相當程度上解決了一直是地方自下而上的大部制改革瓶頸的上下機構對應問題。與黃龍縣和隨州不同，浙江富陽的大部制改革並不因財政拮據而引發。引發富陽大部制改革的是部門林立、互不通氣、互不協調以及部門利益帶來的政府重復運作以及由此造成的巨大浪費。以申請款項為例。富陽三農扶持資金每年2個多億，但分散在農辦、農業、水利水電、林業等農口部門，還有交通、建設、文化、教育、衛生、旅游等非農口部門。由於部門之間缺乏溝通協調機制，多頭申報、重復申報的現象時常發生。比如要搞農業休閑觀光項目，既可以向農辦申請農業綜合開發資金，還因為有水庫可以向水利水電局申請扶持資金，因為有干鮮果種植可以向林業局申請扶持資金，因為有畜禽養殖可以向農業局申請扶持資金，因為是觀光農業可以向旅游局申請扶持資金，因為有道路建設可以向交通局申請扶持資金。項目包裝一下，改頭換面，同一個項目年年可以申請。 [16]富陽市的一個著名例子就是一個村支部書記承包了一塊山坳坡地后，即以項目開發為由向上申報爭取資金，結果在5年時間裡，從6部門得到了11筆總計54萬元的補助資金。更有意思的是這塊地有34.8畝屬於農保區耕地，因而也從國土局爭取到了造地改田資金8.7萬元。“盡管每個部門扶持資金額度都不大，但加起來卻可能超過實際投資，而其他需要扶持的地方卻常常餓肚子”。[17]富陽市委書記把這種狀況歸納為 “各類規劃，各自為‘規’;生產力布局，各自為‘陣’;資源配置，各自為‘營’;部門力量，各自為‘戰’。部門經緯分明、壁壘森嚴，各唱各的調，各干各的事”。[18]因此，為了打破這一壁壘，提高政府工作效率，就必須對現有政府機構進行有效整合，改變職能交叉、政出多門、各部門協調困難的狀況，正是在這一背景下，富陽的大部制改革應運而生。

作為大部制改革，橫向的職能相近的部門的合並，也就是合並同類項是少不了的做法。但是，與以上三地改革最大的不同，在於富陽的做法是“動職能，不動結構，職能結構不聯動”。也就是說，劃入新的大部結構的原有部門結構不變，照樣與上對應，只是在功能的行使上要服從一個稱之為“專門委員會”的協調機構，也就是大部結構。這一做法，用富陽市委書記的話來說，就是“神變形不變”。[19]神變在於通過相近職能的整合使政府運轉順暢，提高工作效率;形不變，也就是保持上下機構對應。形不變，這是因為這種上下對應有它的價值，富陽改革的設計者清醒地看到了這一點。“將職能相近的部門重組成一個更大的部門，這是加減法，但是，在縣域層面並不現實，一則上面的條條還掌握著大量資源，二則，現代社會是社會化大分工，很多工作都相互關聯，一個部門不太可能把一項工作全部管到位，如政府大多工作都涉及資金問題，那麼每個大部門能把財政局並進去嗎?部門大了，內部也存在溝通協調問題，部門利益化的現象可能更嚴重，更難監督。因此，我們不動機構，而對相同相近職能進行整合，以最小成本、最小代價達到職能整合、運轉順暢的目的。”[20]

富陽的具體做法是建立一個“5+15” 結構。首先，市四套班子成立工業化戰略推進領導小組、城市化戰略推進領導小組、作風建設領導小組、監督管理委員會以及決策咨詢委員會，其職能是協調重大事項。然后，建立全新的市政府工作推進運行機制，成立15個專門委員會，分別為：計劃統籌、規劃統籌、公有資產管理運營、土地收儲經營、體制改革、